I OSK 557/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 685/17 o odrzuceniu skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] lipca 2017r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 27 listopada 2017 r., II SA/Gd 685/17, odrzucił skargę M. B. na uchwałę Rady Miejskiej J. z [...] lipca 2017r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., Poz. 446 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołane brzmienie powyższego przepisu nadane zostało ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., Poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zaś zaskarżoną uchwałę podjęto [...] lipca 2017 r., czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na zamianę nieruchomości gminnej w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., Poz. 2147 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), uzasadniając przyjęcie publicznoprawnego charakteru uchwały obejmującej taką zgodę. Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., Poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie skarżący nie zdołał wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego oznacza, że winno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., SK 30/02). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). W rozpoznawanej sprawie skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] położonych w J., sąsiadujących z działką objętą zaskarżoną uchwałą o zgodzie na jej zamianę z nieruchomością gminną. Skarżący upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że przy zamianie nieruchomości nie zastosowano przepisów o przetargu, że jego działki nie zostały uwzględnione przy zamianie oraz że wskutek postanowień uchwały doszło do obejścia przepisów o scalaniu nieruchomości. Podnosił również, że wskutek zamiany nieruchomości gmina będzie mogła zrealizować inwestycję, która doprowadzi do pozbawienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wpływa na przysługujące skarżącemu prawo własności do nieruchomości o nr [...] i [...], ani na sposób jego wykonywania. Uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości sąsiednich nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., II SA/Gd 246/16; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r., I OSK 485/17). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, których dotyczy kwestionowana uchwała. Zamiana wskazanych w uchwale nieruchomości nie zmieni dotychczasowej sytuacji skarżącego i nie ograniczy w żaden sposób jego uprawnień. W aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Burmistrza Miasta J. z [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie opiniująca wstępny projekt podziału działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...] mającego na celu wydzielenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczonych pod drogę gminną – ulicę S. oraz pod powiększenie zagospodarowania działki nr [...]. Działka nr [...] powstała wskutek tego podziału objęta jest zaskarżoną uchwałą. Z mapy załączonej do tego postanowienia wynika, że działki skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi zamianą, oddziela ją od tych działek kilka innych działek. Natomiast zamysł inwestycyjny gminy pośrednio wynikający z tak zaopiniowanego podziału nie wywiera żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, która wskutek tego podziału nie uległa zmianie. Kwestia przyszłych planów inwestycyjnych gminy, co do działki przejętej na własność wskutek zamiany jako zdarzenie przyszłe i hipotetyczne, nie może kształtować ani naruszać interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu. Również ubieganie się przez skarżącego o objęcie jego nieruchomości zamianą nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające gminę do zamiany takiej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 140 k.c. gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącego, ani jego uprawnień. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł M. B., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 101 u.s.g. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni tychże przepisów skutkującej ich niewłaściwym zastosowaniem i polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że interes prawny właściciela nieruchomości w kwestionowaniu uchwały podjętej w trybie art. 101 u.s.g. przysługiwałby wyłącznie osobie dysponującej "prawem rzeczowym do nieruchomości, których dotyczy kwestionowana uchwała", w sytuacji w której brak podstaw do zrównania interesu prawnego z prawem rzeczowym; nadto: a) ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Burmistrza Miasta J. z [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału działek o nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] oraz innych załączonych do skargi dokumentów (do których Sąd I instancji się nie odniósł) wynika, że granice wykonywania prawa przez beneficjenta zaskarżonej uchwały mogą godzić w zasady współżycia społecznego poprzez faktyczne wyłączenie możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej przez działkę skarżącego (w odróżnieniu od sąsiadujących działek objętych podziałem), co w ocenie skarżącego pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 140 k.c.; a) z części graficznej uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta J. w rejonie ulic M., N., B., P. i K. wynika, że działki skarżącego nr [...] i [...] obr. [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej; 2. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z treścią zaskarżonej uchwały oraz postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie opiniującego wstępny podział działek o nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do beneficjenta zaskarżonej uchwały; a także naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tychże przepisów i wydaniu postanowienia z pominięciem dokumentów zaoferowanych przez skarżącego, a znajdujących się w aktach sprawy oraz złożonych w "jej granicach", niezbędnych dla właściwej oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie zgadza się z konstatacją Sądu, iż fakt posiadania rzeczowych praw do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana uchwała, miał stanowić warunek sine qua non dla oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Jak wskazane zostało w uzasadnieniu wyroku NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96, "jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe". Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawnie relewantna w świetle art. 28 k.p.a. pozostaje wyłącznie ocena czy zaskarżona uchwała narusza prawo bądź obowiązek skarżącego, który należy rozpatrywać w sposób zindywidualizowany. Skarżący z brzmienia art. 140 k.c. w związku z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji wywodzi, że ma do tego prawo, aby rozporządzenie nieruchomością przez Gminę nastąpiło z poszanowaniem równości właścicieli nieruchomości sąsiadujących wobec prawa ("w granicach określonych przez (...) i zasady współżycia społecznego" właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...) W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."). Z treści załączonych do skargi dokumentów wynika, że zaskarżona uchwała stanowi część projektu inwestycyjnego, wskutek którego nieruchomość skarżącego (wbrew wcześniejszym ustaleniom) nie uzyska dostępu do nieruchomości publicznej. Wykonanie zaskarżonej uchwały doprowadzi do sytuacji, w której w odróżnieniu od właścicieli działek sąsiadujących skarżący nie uzyska dostępu do nowopowstałej drogi publicznej. Nadto Sąd przy ustaleniu istnienia interesu prawnego winien również wziąć pod uwagę "w granicach sprawy" inne dokumenty, które zostały złożone przez skarżącego do akt sprawy tj. protokoły ze spotkań z burmistrzem, zapisy dźwiękowe i inne załączone do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Na wstępie wskazać należy, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza również art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Najistotniejszym w niniejszej sprawie jest jednak to, że zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Prawidłowość przyjętej wykładni potwierdza powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzecznictwo, w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. np. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 914/15; wyrok NSA z 8 września 2016 r., II OSK 3068/14; wyrok NSA z 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Próba wykazania w skardze kasacyjnej, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu skarżącego, opartej na tym, że w wyniku zamiany nieruchomości, nieruchomość skarżącego nie uzyska dostępu do drogi publicznej, nie można uznać za skuteczną. Po pierwsze, jak już wskazał Sąd I instancji, naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Nie jest nim, na co wskazuje skarżący, możliwość wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji kwestia przyszłych planów inwestycyjnych gminy odnośnie działki przejętej na własność wskutek zamiany jako zdarzenie przyszłe i hipotetyczne nie może naruszać interesu prawnego skarżącego. Co więcej, skarżący nie wykazał nawet w jaki sposób zmiana właściciela nieruchomości na osobę fizyczną wpłynie na jego interes prawny. Już z tego tylko powodu należy uznać, że nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Po drugie to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania naruszenia jego interesu prawnego. W zaistniałym stanie faktycznym niespornym jest, że skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. Nie jest też uprawnione powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na to, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do gruntów podlegających zamianie, albowiem jak wynika z mapy działki skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, które podlegają zamianie. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, których dotyczy kwestionowana uchwała. Podkreślenia wymaga, że, zgodnie z art. 140 k.c., gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącego, ani jego uprawnień. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ze względu na to, że uchwala nie narusza jego interesu prawnego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tj. art. 101 u.s.g. w związku z art. 28 k.p.a., art. 140 k.c., art. 144 k.c. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. należy uznać za chybione. Również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ został sformułowany w sposób nie odpowiadający wymaganiom podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu prawa materialnego. Za bezzasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a w związku z art. 166 p.p.s.a." polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a znajdujących się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy. Natomiast okoliczność, że Sąd nie ustosunkował się do wszystkich dokumentów załączonych do skargi w sposób, który by satysfakcjonował skarżącego, nie stanowi naruszenia prawa. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. został sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy (nie wskazano, który dokładnie paragraf art. 134 został przez Sąd naruszony), co z kolei z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uniemożliwiało mu jego rozpoznanie. Powołanie się jedynie na sam przepis, jeżeli zawiera on kilka podjednostek redakcyjnych, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia, co z kolei uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie tak postawionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.