I OSK 574/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1217/04 o odrzuceniu skargi Grażyny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 sierpnia 2004 r., (...) w przedmiocie świadczenia rodzinnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odrzucił skargę Grażyny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia 3 sierpnia 2004 r. w przedmiocie świadczenia rodzinnego. Jak wskazał Sąd z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Art. 34 pkt 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja 2004 r. brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłki rodzinnego. Brak przepisów intertemporalnych w ustawie zmieniającej powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego Mając więc na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Jest to bowiem sprawa cywilna do rozpoznania której właściwym jest Sąd Rejonowy w K. Pismem z dnia 30 marca 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2005 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na podstawie rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. z dniem 1 maja 2004 r. sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych, a to z powodu znowelizowania tą ustawą art. 477[8] Kpc, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy objęcia decyzji administracyjnej kontrolą sądowoadministracyjną i do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Wszelkie wyjątki od zasady, że sprawa sądowoadministracyjna podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, mogą być wprowadzone na mocy wyraźnego przepisu szczególnego i to rangi ustawowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawach dodatków do zasiłków rodzinnych jest sprawą sądowoadministracyjną i zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w przepisie art. 2 i z treścią przepisu art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy do właściwości sądu administracyjnego. Przywołany przez Sąd przepis art. 477[8] Kpc zawiera normę regulującą właściwość sądów okręgowego i rejonowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Definicja "spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych" znajduje się w art. 476 par. 2 Kpc zgodnie z którym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Z kolei art. 476 par. 4 Kpc definiuje pojęcie "organu rentowego" uznając za organy rentowe jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania w sprawach świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów sprawa wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów sprawa wewnętrznych i sprawiedliwości - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w par. 2, a także Prezesa KRUS. Zawarty w cytowanym przepisie katalog organów rentowych nie wymienia jako organu rentowego wójta, burmistrza lub prezydenta właściwego do wydawania - zgodnie z art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w tym dodatków do zasiłków rodzinnych. A skoro nie wymienia to w odniesieniu do decyzji wydawanych przez te organy obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 Kpa, a z kolei decyzje organu odwoławczego, którym stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze, podlegają kontroli sądu administracyjnego /art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego jej nie wyłączył W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji nie należy do właściwości sądu rejonowego, albowiem nie mieści się w ściśle określonym katalogu spraw wymienionych w art. 476 par. 2 Kpc i nie została wymieniona w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja w sprawie nie została wydana przez ściśle określoną kategorię organów rentowych, wymienionych w art. 476 par. 4 Kpc. Zestawienie przywołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że sądy rejonowe są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, jeżeli decyzje w tym zakresie wydają - stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - organy rentowe, natomiast tej właściwości nie można wywieść, gdy decyzje w tego rodzaju sprawach wydawane są przez organy administracji publicznej. Skoro żaden przepis szczególny wyraźnie nie przewiduje przejścia decyzji w sprawie z zakresu świadczeń rodzinnych z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, narusza przepisy art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopnie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odrzucenie skargi doprowadziło do odmowy objęcia decyzji administracyjnej kontrolą sądowoadministracyjną i tym samym merytorycznego rozpatrzenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kpa. Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przypisanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 203 p.p.s.a.