I OSK 577/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., W. M., T. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/12 w sprawie ze skargi K. K., W. M., T. M. i P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1176/12) oddalił skargę: K. K., W. M., T. M. i P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Krakowski, decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. w K. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Krakowie przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2. K. K., W. M., T. M. i P. M. w dniu 22 sierpnia 2008 r. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, co do dawnych działek (parcel katastralnych) nr [...], [...], [...] i [...], które następnie weszły w skład działki nr [...], ujętej we wspomnianej decyzji. Wniosek oparli na przesłance, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. braku udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, stwierdzając, że poprzedniczka prawna skarżących A. M. aktem notarialnym z dnia 24 marca 1977 r. Rep. A I nr [...] sprzedała wskazane wyżej parcele katastralne - w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – K., w związku z przeznaczeniem ich pod budowę [...]. Była właścicielka zmarła w dniu 10 kwietnia 2000 r. a jej spadkobiercami stali się skarżący. Organ ustalił przy tym, że A. M. nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, bo w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. nie został złożony wniosek o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości. Zdaniem organu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., w postępowaniach administracyjnych dotyczących tego rodzaju nieruchomości. Z tej przyczyny A. M. ani jej następcom prawnym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Na skutek wniesionego przez K. K., W. M., T. M. i P. M. odwołania, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy powtórzył za Wojewodą Małopolskim, że ani na dzień 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie był w rozpoznawanej sprawie złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc należało przyjąć, że osoby trzecie nie zgłosiły w stosunku do przedmiotowej nieruchomości żadnych roszczeń. Brak było zatem podstaw do wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Minister zauważył ponadto, że w trakcie postępowania uwłaszczeniowego nie są badane przesłanki, dotyczące zwrotu nieruchomości, gdyż kwestia ta należy do postępowania zwrotowego. Na skutek wniesionej przez strony skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1123/10) uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że zostały podjęte przedwcześnie, bez badania wskazanej przez skarżących przyczyny wznowienia postępowania, co naruszało art. 149 § 2 w zw. z § 1 K.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Infrastruktury, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 719/11), uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa materialnoprawne warunki uzyskania przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody, wydawanej w takiej sprawie, jest zatem stwierdzenie nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na tym gruncie budynków, z czego wynika, że w takim postępowaniu wojewoda zobowiązany jest do ustalenia: czy spełnione zostały pozytywne warunki takiego nabycia oraz czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tych praw nie stoją na przeszkodzie prawa osób trzecich. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich oznacza więc materialnoprawny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie zaś warunek procesowy. Dlatego wojewoda zobowiązany jest przy wydawaniu decyzji, w trybie określonym w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustalić jedynie, czy w chwili orzekania istniały prawa osób trzecich na nieruchomości będącej przedmiotem orzekania, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o potwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. Przy ustaleniu braku przysługiwania praw do przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim i stwierdzeniu spełnienia pozytywnych warunków, określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, następuje skutek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z dniem 5 grudnia 1990 r., co obliguje wojewodę do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej uwłaszczenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie złożono wniosku o zwrot nieruchomości zarówno przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej w 1991 r., jak i przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Były właściciel nieruchomości w żaden sposób nie przejawił zatem w przeszłości zamiaru ubiegania się o jej zwrot, co było jedynie jego uprawnieniem. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani były właściciel, ani jego następcy prawni nie byli stronami postępowania uwłaszczeniowego i w konsekwencji wytknął Sądowi I instancji, błędne przyjęcie, że w postępowaniu uwłaszczeniowym wojewoda zobowiązany był poszukiwać osób uprawnionych, aby poinformować je o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia, gdyż przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego nie jest poszukiwanie osób uprawnionych do zgłoszenia określonych roszczeń, lecz stwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej na dzień 5 grudnia 1990 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – oddalił skargę, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Działając w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 720/11, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwrotowego. Powiązanie tych postępowań występuje tylko ze względu na wpływ toczącego się postępowania zwrotowego na postępowanie uwłaszczeniowe, przejawiający się tym, że postępowanie uwłaszczeniowe nie może się zakończyć dopóki trwa postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązkiem organu uwłaszczeniowego jest zatem sprawdzenie, czy toczy się postępowanie zwrotowe, czy został złożony taki wniosek. Rolą organu uwłaszczeniowego nie jest natomiast badanie, czy nieruchomość potencjalnie może podlegać zwrotowi, kto jest byłym właścicielem tej nieruchomości lub jego następcą prawnym, czy osoba ta jest zainteresowana zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działania te nie są bowiem związane z przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, lecz dotyczą innej materii i innego postępowania administracyjnego dotyczącego możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak było zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - podstaw do przyjęcia, że organ uwłaszczeniowy był zobowiązany do ustalania kręgu stron postępowania zwrotowego oraz badania istnienia ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, jak zaakcentował Sąd, dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia te zostały zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak było podstaw prawnych do uznania tych osób za strony postępowania uwłaszczeniowego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Krakowski, decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., stwierdził bowiem nabycie z mocy prawa przez K. w K. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. Wniosek o zwrot przedmiotowych działek został zaś złożony przez skarżących dopiero w dniu 13 lutego 2009 r., tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. a także po złożeniu w dniu 22 sierpnia 2008 r. wniosku o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej nie był zatem złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie toczyło się w tej sprawie żadne postępowanie administracyjne. Zarówno zatem skarżący lub ich poprzedniczka prawna, dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogli posiadać interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i w konsekwencji mogli być stronami wszystkich postępowań administracyjnych toczących się względem takiej nieruchomości. W rezultacie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania skarżących (lub ich poprzedniczkę prawną) za strony postępowania uwłaszczeniowego. Zważywszy przy tym, że skarżący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie uzyskali praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym, a w konsekwencji organy zasadnie odmówiły wznowienia postępowania uwłaszczeniowego - na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K., W. M., T. M. i P. M. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez samodzielne wydanie wyroku sprzecznego z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OPS 15/98 z dnia 15 lutego 1999 r., tj. bez uprzedniego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi sądu. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że istotne dla przedmiotowej sprawy zagadnienie sprowadzające się do ustalenia, czy następca prawny osoby wywłaszczonej na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.), zostało już wcześniej rozstrzygnięte zarówno w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98 (ONSA nr 3, poz. 75), jak również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99. W tej ostatniej wskazano, że poprzedni właściciel (jego następca prawny) jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, bowiem postępowanie to dotyczy niewątpliwie interesu prawnego byłego właściciela lub jego następcy prawnego, który powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i może brać w nim udział. Materialnoprawną podstawą przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej lub jego następcy prawnemu statusu strony tego postępowania jest przepis art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy zmieniającej, bowiem osoby te są osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu i w związku z art. 28 K.p.a. mogą być stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń). Okoliczność, że w tym postępowaniu nie orzeka się co do zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być podstawą odmawiana statusu strony tego postępowania osobie, która rości sobie prawo do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, bowiem postępowanie to dotyczy w tym zakresie jej interesu prawnego, o którym mowa wart. 28 K.p.a. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że w identyczny sposób, w przytoczonej wyżej uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Teza ta wynikała z faktu uznania przez ten Sąd, że poprzedni właściciel jest stroną postępowania uwłaszczeniowego w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. W świetle powołanych wyżej stanowisk skarżący kasacyjnie uznali, że pomimo wydanego w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oraz treści art. 190 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był zwrócić się do odpowiedniego składu sądu - w trybie art. 269 § 1 P.p.s.a., a nie poprzestać na wykładni prawa dokonanej w wyroku z dnia 22 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 719/11), która pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. Ich zdaniem, przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 190 tego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Obejmowały one zaś wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 269 § 1 P.p.s.a. polegający na wydaniu wyroku sprzecznego z podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą bez uprzedniego zastosowania, określonej w nim procedury, wedle której, w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, której zresztą treścią jest związany, zobligowany jest przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, celem wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Ze stanowiskiem skarżących nie można się jednak zgodzić. Wprawdzie bowiem treść przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. została przez skarżących prawidłowo przytoczona, to jednak nie zasadnie twierdzono, że przepis ten w analizowanej sprawie mógł mieć zastosowanie. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. (sygn. akt OPS 15/98) została bowiem wydana przed dniem 1 stycznia 2004 r., a zatem – zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) – uchwała ta utraciła moc wiążącą inne składy orzekające, a sformułowane w niej poglądy prawne zachowały jedynie charakter wykładni sądowej. Do tego rodzaju uchwały nie miał więc zastosowania przepis art. 269 § 1 P.p.s.a, którego działanie dotyczy wyłącznie uchwał wydanych po dniu 1 stycznia 2004 r. W związku z powyższym należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, nie był związany treścią wskazanych w skardze kasacyjnej uchwał, a orzekał jedynie w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 719/11). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.