I OSK 584/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1041/04 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr 3/2004 [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 120 zł ( sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca – Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnioskami z dnia 13 lutego 2004 r. o numerach: SM/107/04 oraz SM/108/04, wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. We wnioskach podała termin przejazdu oraz wskazała, iż przejazd nastąpi z miejscowości Świecko – Granica D/PL. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwoleniem Nr [...] z dnia [...] zezwolił na jeden przejazd z miejscowości Świecko do miejscowości Pruszków, pojazdu nienormatywnego z ładunkiem "urządzenie", ciągnikiem z naczepą o numerach rejestracyjnych [...] i [...] oraz zezwoleniem Nr [...] z dnia [...], zezwolił na jeden przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem "urządzenie", ciągnikiem z naczepą o numerach rejestracyjnych [...] i [...]. W zezwoleniach określił trasę przejazdu wskazując m.in. odcinek drogi nr A 2. W decyzji podał, iż będzie to jednoczesny przejazd trzech zestawów oraz określił opłaty drogowe za przejazd. Od tych decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw powyższych zezwoleń, w którym wnosiła o ponowne wyliczenie opłaty drogowej w części dotyczącej trasy przejazdu na odcinku autostrady A 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniosek rozpatrzył i wydał decyzję z dnia [...] , utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż opłata drogowa za przejazd pojazdem nienormatywnym jest ustalana w zależności od przejechanych kilometrów po wszystkich drogach publicznych. Opłata ta jest niezależna od opłat za przejazd autostradą, która jest pobierana na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o krajowym funduszu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 z późn. zm.). Na decyzję Z. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej niezgodność z prawem, a w szczególności art. 13c ust. 4, 8 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71,poz. 838 z późn. zm.). Podnosiła, iż w przypadku wjazdu na teren Polski pojazdu nienormatywnego, opłatę pobiera się przy przekraczaniu granicy państwa, a organem ją pobierającym jest naczelnik urzędu celnego. Gdyby przyjąć, że określona opłata jest prawidłowa, to powinna być pomniejszona o przejazd autostradą za którą pobierane są opłaty z tego samego tytułu (przejazd pojazdem nienormatywnym). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1041/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje z [...] Nr [...] i Nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w myśl art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego parametry przekraczają dopuszczalne, przewidziane dla danej kategorii drogi parametry, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Do dnia 8 grudnia 2003 r., zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym na czas nieokreślony i na czas określony w zezwoleniu wydawał starosta, zezwolenia na jednokrotny przejazd w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie, wydawał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z dniem 9 grudnia 2003 r. nastąpiła zmiana powyższej ustawy. Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), poprzez art. 3 dodała do art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym punkt 4 w brzmieniu: 4) na jednokrotny przejazd po drogach krajowych, w wyznaczonym czasie, pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; oraz dodała ust. 4a w brzmieniu: 4a) zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, wydaje naczelnik urzędu celnego. Ustawa, wprowadzając nowy rodzaj zezwolenia – zezwolenie na jednokrotny przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym terminie, pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wjeździe do Polski, ustanowiła organ właściwy do wydawania zezwoleń naczelnika urzędu celnego. Z wniosku, jaki złożyła skarżąca spółka wynika, iż ubiegała się ona o wydanie zezwolenia (dla przewoźnika austriackiego – firmy S.) na jednokrotny przejazd pojazdu, który wjeżdżał na terytorium Polski. Ze wskazania trasy przejazdu w miejscowości "Świecko – Granica D/PL", w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż pojazd miał wjechać na terytorium Polski z przekroczeniem granicy z Niemcami. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad, rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia, przekroczył zakres swojej właściwości. Zezwolenie na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego z przekroczeniem granicy państwa przy wjeździe na terytorium Polski, powinien wydać naczelnik urzędu celnego. Wydanie decyzji przez organ nie będący właściwy do jej wydania, stanowi naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wydana decyzja (zezwolenie) została przez stronę wykonana, tj. przejazd pojazdu nienormatywnego już nastąpił. Organ właściwy do wydania takiego zezwolenia (naczelnik urzędu celnego) nie może podjąć decyzji w tym zakresie, bowiem brak możliwości powrotu do stanu pierwotnego, pojazd wjechał już na terytorium Polski. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w myśl do art. 156 § 2 k.p.a. wyklucza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 145 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana m.in. z naruszeniem przepisów o właściwości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), art. 13c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdu pojazdów nienormatywnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1763) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając przedmiotowy wyrok błędnie przyjął, jako podstawą prawną decyzji, które zostały uznane za wydane z naruszeniem prawa, były wyżej wymienione przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W sprawie chodzi bowiem o zezwolenia na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie (przejazdu). W takim przypadku zezwolenie wydaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 64 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 tej ustawy. Ponadto Sąd wydając wyrok nie uwzględnił przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1763). W myśl § 2 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, zezwolenie na jednokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie, wydaje się na przejazd każdego pojazdu nienormatywnego, który nie spełnia następujących warunków: 1) wysokość i masa całkowita są normatywne, 2) szerokość całkowita – nie przekracza 3 m, 3) długość całkowita – jest większa od dopuszczalnej nie więcej niż o 2 m, 4) naciski osi – przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 15%. Dotyczy do także pojazdów przekraczających granice państwa. Natomiast przepisy, na które powoływał się Sąd w swym wyroku, dotyczą innego stanu faktycznego – jednokrotnego przejazdu po drogach krajowych, w wyznaczonym czasie, pojazdu nienormatywnego przekraczającego granice państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tego rodzaju przejazdu, po pierwsze – trasa przejazdu nie jest ustalana i może się odbywać wyłącznie drogami krajowymi, a po drugie – przejazd dotyczy wyłącznie pojazdu nienormatywnego, spełniającego powyższe parametry (§ 2 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). W sprawie, zarówno zezwolenie Nr [...], jak i zezwolenie Nr [...], dotyczyły przejazdu po ustalonej trasie pojazdu nienormatywnego, który nie spełniał ww. parametrów. W przypadku pierwszego z wymienionych zezwoleń – pojazd nienormatywny przekraczał dopuszczalną szerokość i masę całkowitą pojazdu, zaś w przypadku drugiego z zezwoleń – dopuszczalną szerokość pojazdu. Przekroczenie tych parametrów potwierdził zresztą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sam skarżący. Powyższe, dotyczące ustalenia organów właściwych do wydawania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego, potwierdzają także przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. W przypadku jednorazowego przejazdu w wyznaczonym czasie, po ustalonej trasie pojazdu nienormatywnego, opłaty z tego tytułu ustala i pobiera, stosownie do art. 13c ust. 9 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast naczelnik Urzędu celnego nalicza i pobiera opłatę za jednorazowy przejazd po drogach krajowych, w wyznaczonym czasie, pojazdu nienormatywnego, który przekracza granice państwa. Zasadne więc było wydanie przedmiotowych zezwoleń przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a nie przez naczelnika urzędu celnego, jak wskazał w swym wyroku Sąd. W świetle powyższego należy więc uznać, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd, iż przedmiotowe decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz art. 13c ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1763) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy wskazać, że art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego wprowadza dwie rozdzielnie określone podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego. Zarzut pierwszy, to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowy oraz art. 13c ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych, nie jest usprawiedliwiony. Powołane przepisy expressis verbis regulują właściwość organu do wydania decyzji – zezwolenia na przejazd (art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 4a powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym) oraz w zakresie opłaty za przejazd (art. 13c ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11 powołanej ustawy o drogach publicznych). Porównując przyjęte reguły ustalenia właściwości rzeczowej w zakresie właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz właściwości naczelnika urzędu celnego należy przyjąć, że podstawowym kryterium jest kryterium: przekroczenie granicy państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następne kryteria mają już znaczenie pomocnicze. W sprawie nie ulega wątpliwości, że pojazdy przekraczały granicę państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd oparł ustalenie właściwości na podstawowym kryterium. Natomiast czy przejazd odbywa się po drogach krajowych, czy po ustalonej trasie, miało znaczenie drugorzędne, nie przesądzające właściwości. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, wydaje się być głównym zarzutem skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że Sąd błędnie przyjął przy ustaleniu właściwości organów, stan faktyczny sprawy. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie nie chodziło o przejazd po drogach krajowych, a po ustalonej trasie. Postawienie zarzutu niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, wymaga wywiedzenia naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Nie budzi zastrzeżenia fakt, że pojazdy przekroczyły granicę państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a stanowi to podstawową przesłankę przy ustaleniu właściwości do wydania zezwolenia i ustalenie opłaty za przejazd. Nie wywiedziono też zarzutu co do przejazdu "po drogach krajowych" a "po wyznaczonej trasie". W zezwoleniach określono trasę przejazdu, ale wynika, że obejmowała ona wyłączenie drogi krajowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 3 pkt 1 powołanego zarządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych. Rozporządzenie obowiązywało do 10 grudnia 2004 r., ale nie miało zastosowania do określenia właściwości organów w zakresie wydawania zezwolenia na przejazdy po drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.