I OSK 59/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z., J. M., M.S. i K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. I SA/Wa 957/15 w sprawie ze skargi J. Z., J. M., M. S. i K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. (sygn. I SA/Wa 957/15), oddalił skargę J. Z., J. M., M.S. i K. . na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], na mocy której orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] sierpnia 1947 r. o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13),należącej do S. O. nieruchomości, położonej we wsi K. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., K. O. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2001 r., podnosząc, że w sprawie pojawił się nowy dowód, w postaci protokołu sporządzonego w dniu [...] lutego 1945 r., z treści którego wynikało, że powierzchnia, wchodzących w skład w/w nieruchomości gruntów ornych, wynosiła [...] ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , a rozpatrując sprawę na skutek wniosku złożonego przez: K. O., J.Z., J. M. i M. S., o ponowne jej rozpatrzenie, organ centralny, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach rozstrzygnięcia, Minister przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podkreślając, iż okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, musiałyby ujawnić się po wydaniu objętej wnioskiem wznowieniowym decyzji, co oznaczało, że dowody na ich istnienie nie mogły znajdować się w aktach sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem w/w decyzji. Ponadto, jak zaznaczył organ, dowody te i fakty musiały być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nie mogły to być zatem okoliczności znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w niniejszym przypadku podstawę wznowienia postępowania miał stanowić protokół z dnia [...] lutego 1945 r. Zdaniem wnioskodawców bowiem w postępowaniom nieważnościowym dokument ten nie był znany Ministrowi, czego dowodzić miał fakt, iż żadna informacja o nim nie została ujawniona w toku postępowania. Stanowiska tego organ jednak nie podzielił. Wyjaśnił, że wprawdzie w aktach sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nie ma egzemplarza tego protokołu, ale wskazywała na niego treść pisma S. O. zaadresowanego do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1998 r. (a więc jeszcze sprzed wszczęcia postępowania nieważnościowego). Informacje podane przez S. O. na temat owego protokołu były przy tym na tyle obszerne i szczegółowe, że uprawniały do stwierdzenia, że organ, wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2001 r. miał świadomość istnienia tego dokumentu jak również faktu związanego z wielkością opisanego na wstępie majątku i wielkości powierzchni poszczególnych użytków wchodzących w jego skład. Sama natomiast okoliczność braku odniesienia się przez organ w objętym wnioskiem wznowieniowym postępowaniu do w/w protokołu, nie stanowiła przesłanki wznowieniowej. Minister zakwestionował też stanowisko wnioskodawców, w myśl którego organ administracji był zobligowany podejmować rozstrzygnięcie tylko na podstawie dowodów dołączonych do akt sprawy po wszczęciu postępowania bo informacje powzięte przed jego wszczęciem nie mogły być źródłem ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. J. Z., J. M., M.S. oraz K. O. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania Dekretu PKWN o Reformie Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżące twierdziły m. in, że organ wadliwie nie stwierdził zachodzenia w niniejszym przypadku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż dowód w postaci protokołu nie pojawił się wcześniej w postępowaniu nieważnościowym. Wzmiankowano o nim jedynie ogólnie w pytaniu postawionym przez S. O. Dokument taki jednak nie znalazł się w aktach sprawy, a zatem trudno stwierdzić, że był on znany organowi podczas orzekania. Skarżące podnosiły również, iż w konsekwencji zajętego stanowiska Minister nie odniósł się także należycie do dokumentu, dołączonego w toku postępowania do akt w postaci "Rozkładu podatków dla gminy C." za rok 1939-1940 dot. nieruchomości K., gdyż organ poprzestał jedynie na przytoczeniu samego faktu jego złożenia. Skarżące wskazywały także, iż od samego początku w obu postępowaniach nadzwyczajnych nie brali udziału wszyscy, uprawnieni uczestnicy, co również stanowiło przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Jak wyjaśnił Sąd, pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne przy tym jest to, aby organ nie dysponował nimi i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji. W przepisie tym wyraźnie bowiem zostało stwierdzone, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają być "nieznane organowi", a więc w zakresie oceny wystąpienia tej przesłanki miarodajnym jest jedynie brak wiedzy organu. Fakt natomiast, kiedy strona powzięła wiadomość o danej okoliczności, czy dowodzie pozostaje bez znaczenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd zauważył, że S. O., w piśmie skierowanym do organu w dniu [...] grudnia 1998 r., powołał się na protokół z dnia [...] lutego 1945 r., przytaczając obszernie jego treść. Zarówno zatem fakt istnienia protokołu, jak i jego treść znana była organowi przed wydaniem w dniu [...] stycznia 2001 r. decyzji. Tym samym brak było podstaw, aby dokumentowi temu przypisywać walor nowości. Natomiast sam fakt, że organ nie odniósł się do niego, nie mógł stanowić podstawy wznowienia postępowania nieważnościowego. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, iż w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio materiału dowodowego. Granice postępowania zakreśla bowiem strona wskazując, jakie - w jej ocenie - zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc tylko do zbadania, czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli tak, to jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z tego powodu - zdaniem Sądu – wskazywane przez stronę pozostałe dokumenty, mające podważać prawidłowości wydanej w toku postępowania nieważnościowego decyzji ostatecznej, nie mogły podlegać ocenie organu w przedmiotowym postępowaniu, podobnie jak okoliczność zaistnienia w rozpoznawanej sprawie innej przesłanki wznowieniowej (braku udziału sprawy w postępowaniu) podniesiony na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę na fakt, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. była już przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej (wyrok z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 422/01 i 423/01) dlatego też twierdzenie, że orzeczenie z dnia 8 sierpnia 1947 r. było niezasadne i powinno zostać wyeliminowane z obrotu nie zasługiwało na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej, uzupełnionej pismem z dnia 10 marca 2016 r., zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. Z., J. M., M. S. i K. O. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 154 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi, mimo iż zachodziła przesłanka wznowieniowa, w postaci pojawienia się nowego dowodu, tj. protokołu z dnia [...] lutego 1945 r. w sprawie przejścia na cele Reformy Rolnej na mocy Dekretu PKWN z dn. 6 września 1944 r. o wprowadzeniu Reformy Rolnej, a który to dowód nie był znany organowi wcześniej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., a istniał w chwili wydawania decyzji i ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania nieważnościowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - interpretacja literalna przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest jasna i budzi wątpliwości. Nie można przy tym zakładać, że z uwagi na nadzwyczajny charakter trybu odwoławczego wznowienia postępowania, każdy wynik wykładni jego przesłanek należy zawężać. Ustawodawca uregulował precyzyjnie tę instytucję i należy dokonywać wykładni każdej konkretnej jej przesłanki bez założenia z góry, że każde ustalenie treści normy wymagać będzie ograniczenia jej zastosowania. Brak jest bowiem ku temu podstaw. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, szczególny charakter postępowania wznowieniowego, może łączyć się z dyrektywą wykładni w postaci zakazu interpretacji rozszerzającej, który nie jest tożsamy z nakazem wykładni zawężającej. Między tymi dwiema możliwościami jest położona wykładnia literalna. Za takim zaś rozwiązaniem, jako adekwatnym do wykładni przesłanek wznowienia postępowania, należy się opowiedzieć, włącznie z zakazem interpretacji rozszerzającej, zwłaszcza że interpretowany artykuł należy do grupy przepisów prawa administracyjnego, w ramach którego w razie wątpliwości promować należy wykładnię przychylną obywatelowi, umożliwiającą mu skorzystanie z trybu nadzwyczajnego, szczególnie gdy stoi za tym ważki interes społeczny, bądź interes strony. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka istnienia nowego dowodu, jako podstawy wznowienia postępowania, oznacza sytuację pojawienia się dowodu, który jest nowy, a przy tym jest istotny dla sprawy, istniał w dniu wydania decyzji, a ponadto był nieznany organowi, który wydał decyzję. W ich ocenie powoływany przez nie protokół z dnia [...] lutego 1945r., z treści którego wynikało, że powierzchnia gruntów ornych, wchodzących w skład należącej do S. O. nieruchomości, wynosiła [...] ha, spełniał te kryteria. Ww. dokument stanowił bowiem dowód - w rozumieniu art. 75 k.p.a. Skarżące powoływały się przy tym w postępowaniu wznowieniowym na protokół jako dokument urzędowy, a nie na oświadczenie wiedzy o tym protokole, zawarte w piśmie (pytaniach) S. O. z dnia [...] grudnia 1998 r., które nie mogło zostać za dowód uznane, z powodu braku możliwości dokonania jego oceny w konkretnym postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy nie zostało ono złożone do akt. Zdaniem skarżących ww. protokół – z uwagi na wskazane w nim dane - był również w niniejszym przypadku dowodem istotnym, a ponadto istniał on w dniu wydania przez Ministra decyzji. Dokument ten nie był również znany organom w dniu wydania decyzji. Kryterium znajomości określonego dowodu wymaga bowiem zaznajomienia się przez organ z nim bezpośrednio, co w niniejszym przypadku - z powodu powzięcia o nim jedynie wiadomości z pisma S. O. z dnia [...] grudnia 1998 r. – nie wystąpiło. Organ zatem tego dokumentu w ogóle nie poznał, w konsekwencji zaś - z uwagi na jego brak w aktach - nie mógł go także należycie ocenić Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie z dnia 10 marca 2016 r. K. O. dodatkowo podnosiła, iż pismo S. O. z dnia [...] grudnia 1998 r. nie było znane organowi do grudnia 2014 r. Nie znajdowało się bowiem razem z pismami S. O. w aktach sprawy i nie było przedmiotem postępowania dowodowego w 1999 r. Skarżąca twierdziła, że przeglądając w dniu [...] lipca 2014 r. akta administracyjnie, nie odnalazła w nich ww. pisma. Znalazła je dopiero w dniu [...] lutego 2015 r. a kilka tygodni wcześniej została poinformowana, że w archiwum Ministerstwa odnaleziono nowe dowody (jedna z teczek dotyczyła spraw R. O., zaś druga - Rewindykacji Nieruchomości Rolnych Województwa M.. w której ww. pismo się znajdowało). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które należy uznać za nieusprawiedliwione. W analizowanej sprawie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., z uwagi na to, że nie zaistniała w tym przypadku przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko to zaś podzielił Sąd I instancji i podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ustawodawca określił więc wyraźnie w powyższym przepisie kryteria, jakie muszą zostać łącznie spełnione, aby konkretny dowód mógł stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Dla ich sprecyzowania wystarczającym zatem jest zastosowanie językowej wykładni wspomnianego wyżej przepisu, która to wykładnia w wystarczający sposób pozwala na należyte zdekodowanie zawartej w nim normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot "nowego" dowodu – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - można przypisać takiemu dowodowi, który wprawdzie istniał w dacie orzekania w postępowaniu, którego wznowienia strona się domaga, ale organ orzekający dowodem tym nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowód taki był, a organ orzekający "dowodu tego nie zbadał", to nie można takiego dowodu w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowy", choćby nawet organ w postępowaniu poprzednim z dowodem tym się nie zapoznał albo niewłaściwie go ocenił (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt. V SA 1831/00). Przez "nowy dowód" należy zatem rozumieć dowód, który nie tylko istniał w dacie orzekania przez organ administracyjny ale również, o którego istnieniu podczas rozpoznawania sprawy organ nie miał świadomości. Należy przy tym jednocześnie zaznaczyć, iż w omawianym przypadku chodzi oczywiście o organ w rozumieniu instytucjonalnym, a nie o pracownika rozpoznającego w jego imieniu sprawę i wydającego w jej toku orzeczenie. Dlatego też zaniedbania pracownika w tym zakresie nie podważają faktu dysponowania przez organ wiedzą o istnieniu takiego dowodu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić więc należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanej decyzji była prawidłowa. Skarżący domagali się bowiem wznowienia postępowania nieważnościowego, w toku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniał, czy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] sierpnia 1947 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podstawę wznowienia, a w konsekwencji, zmiany wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji miał zaś stanowić dowód w postaci protokołu z dnia [...] lutego 1945 r. w sprawie przejścia na cele Reformy Rolnej na mocy Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o wprowadzeniu Reformy Rolnej, który – w ocenie skarżących - nie był wcześniej znany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a który miał podważać fakt zasadności nacjonalizacji należącego do S. O. gospodarstwa rolnego - na podstawie przepisów ww. dekretu. Z treści akt administracyjnych wynika jednak, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powziął informację o istnieniu oraz treści ww. protokołu już w dniu [...] grudnia 1998 r., to jest wtedy, kiedy został o nim (o jego treści) poinformowany przez S. O., to jest w jego piśmie, wniesionym jeszcze przed złożeniem wniosku, inicjującego postępowanie nieważnościowe tj. przed dniem [...] lutego 1999 r. Brak było zatem podstaw do uznania, że wskazany we wniosku wznowieniowym dowód, stanowił przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo podkreślić w tym miejscu też trzeba, iż ustawodawca nie wykluczył w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. żadnego źródła, z którego mogłaby pochodzić informacja mająca znaczenie dowodowe w danej sprawie, jak również nie wykluczył sytuacji, w której jego poznanie jeszcze przed wszczęciem konkretnego postępowania, pozbawiało go takiego przymiotu. Odnosząc się zaś do przedstawionych w skardze kasacyjnej poglądów, należy stwierdzić, że nie znajdowały one zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie tylko nie dotyczyły, stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, "nowych okoliczności", lecz również odnosiły się do innego stanu faktycznego sprawy, tj. do sytuacji, w której organ zignorował podnoszone przez stronę w toku postępowania okoliczności, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W konsekwencji należało zatem uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 154 p.p.s.a. nie był zasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.