I OSK 590/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 996/19 w sprawie ze sprzeciwu P. O. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. prostuje w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 996/19 nazwisko wnoszącego sprzeciw P. O. w ten sposób, że w miejsce nazwiska "O." wpisuje "O.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw P. O. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nieruchomość położona w W. – działka nr [...] o pow. 0,0337 ha, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 458.451 zł na rzecz P. O., dalej "skarżącego", za prawo własności przedmiotowej nieruchomości (pkt 1); powiększeniu odszkodowania o 5%, tj. o kwotę 22.922,55 zł (pkt 2), zobowiązaniu Prezydenta Miasta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 3). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego i Prezydenta W., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a.", uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. do ponownego rozpoznania. Oran odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez O. T. na potrzeby postępowania, jest wadliwy. Rzeczoznawca majątkowa nie ustaliła dokładnie zakresu przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego terenu osiedla [...], na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa działka w części przeznaczona została pod tereny dróg publicznych – ulica L., oznaczona symbolem 4KD-G, a część pod usługi – bez przesądzania ich profilu – oznaczone symbolem UU28. Analiza pod kątem ustalenia, który sposób użytkowania prowadził będzie do zwiększenia wartości nieruchomości, tj. aktualny wynikający z dotychczasowego przeznaczenia czy alternatywny wynikający z celu wywłaszczenia, powinna być przeprowadzona jedynie w stosunku do części nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym, pod zabudowę komercyjną, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121), zgodnie z zasadą korzyści. Co do nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogę gdyby biegła odnalazła podobne transakcje drogowe – zasada korzyści nie miałaby zastosowania. Dopiero w przypadku gdyby transakcji takich nie odnaleziono, zasadnym byłoby przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Jak wynika z operatu, biegła odnalazła 4 wiarygodne transakcje drogowe na badanym rynku lokalnym. W związku z tym niezrozumiałe jest przyjęcie że szacowanie nieruchomości powinno nastąpić na podstawie nieruchomości o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu odwoławczego, istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Minister uznał, że brak jest podstaw do odnoszenia się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości obliczenia wartości nieruchomości. Zarzuty te powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazał także na prawo strony do złożenia kondtrowdowodu, gdyby nie zgadzała się z treścią sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu. Poza tym, co do kwestii podobności transakcji organ wskazał, że nigdy nie odnajdzie się takiej samej nieruchomości która może służyć do wyceny. Dobór nieruchomości o takim charakterze należy do kompetencji rzeczoznawcy. – jako osoby powiadającej wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Do niego należy także kompetencji do nadawania cech nieruchomości i wag tych cech. Katalog tych cech jest otwarty. Takie czynniki jak uwarunkowania czasowe wykonania drogi, zaangażowanie społeczeństwa czy zainteresowanie mediów w jej powstaniu nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Co do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy uznał go za niezasadny, wskazując, że strona miała zagwarantowany czynny udział w sprawie, ponieważ zawiadomieniem z 3 listopada 2017 r. Wojewoda [...] poinformował o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania uwag, z czego pełnomocnik skarżącego skorzystał. O konieczności przeprowadzenia rozprawy decyduje zaś organ. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając powyższy sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym część jej przeznaczona została pod drogę a część pod usługi. Oznaczałoby to, że przeznaczenie działki w części przeznaczonej pod drogę, jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), uzasadnia obliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W związku z tym, Sąd I instancji stwierdził, że rzeczoznawca zbyt wcześnie sięgnęła do nieruchomości gruntowych komercyjnych. Skoro biegła odnalazła transakcje drogowe, to zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, powinna ustalić wartość nieruchomości w części przeznaczonej pod drogę – na podstawie tych transakcji. Z operatu nie wynika natomiast dlaczego, mimo odnalezienia transakcji drogowych, biegła przystąpiła do wyceny nieruchomości (jako całości) na podstawie transakcji gruntami komercyjnymi. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że z operatu nie wynika jakie jest przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych (ani z ustaleń planu ani z ustaleń rzeczoznawcy). Uniemożliwia to ocenę prawidłowości sporządzonego operatu w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia. Co do zasady korzyści, o jakiej mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, WSA wskazał, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg aktualnego sposobu jej użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości (tu wg. Planu miejscowego), zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W przypadku części przeznaczonej pod drogę nie mamy do czynienia z zasadą korzyści ponieważ cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania. Może mieć ona zastosowanie w przypadku pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej, gdyż aktualny sposób użytkowania (pod usługi) nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Rzeczoznawca nie przeprowadziła analizy w tym kierunku, co stanowi o naruszeniu art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji, dostrzeżenie powyższych uchybień w operacie szacunkowym sporządzonym przez O. T. skutkować musiało uchyleniem decyzji Wojewody z [...] maja 2018 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (zasada reformationis in peius) Sąd I instancji wskazał, że zasada ta nie odnosi się do decyzji kasatoryjnych, gdyż w decyzji tej organ nie orzeka o żadnych prawach i obowiązkach strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 a § 1 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę uchybień przypisywanych w skardze organowi administracji, co polegało na uznaniu zasadności wydania decyzji, którą w całości uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie — co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 151a §2 P.p.s.a.; 2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej, uzasadnionej argumentacją co do merytorycznego kierunku rozstrzygnięcia decyzji - wyłącznie w celu obejścia zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a. i w konsekwencji doprowadzenia do wydania decyzji przez organ I instancji na niekorzyść strony odwołującej się — co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 151a § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji było więc zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało konieczność odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Ministra w odniesieniu do operatu szacunkowego w zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że przedmiotowy operat został wydany z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanej przez Sąd I instancji oceny tych naruszeń skarga kasacyjna nie zakwestionowała, co oznacza, że ustalenia i oceny wyrażone w tym względzie są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej. Jeżeli zatem uznano, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie był zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operat ten nie mógł być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Dowodem w takiej sprawie może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Wytknięte braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, dalszych wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że sam operat na (kontrolowanym) etapie postępowania odwoławczego utracił swoją aktualność. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Rację ma również Sąd I instancji, że przewidziany w art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść nie dotyczy decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1878/16; zob. także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, opubl w ONSA 1998/3/79; wyroki NSA z: 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829; 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, LEX nr 44547; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99, OSNP 2001/3/60). Przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Również i w doktrynie wyrażono pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, opubl. OSP 1998 r., z. 26, poz. 108). Wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius, mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych, a taką właśnie decyzję podjęło na gruncie rozpatrywanej sprawy. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 a § 1 i 2 P.p.s.a.(zarzut 1) oraz art. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu oczywistej omyłki w brzmieniu nazwiska K. O. orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.