I OSK 595/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1685/09 w sprawie ze skargi K. Wytwórni Dachówek, Cegieł i Kamieni Cementowych – W. J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz K. Fabryki Dachówek, Cegieł i Kamieni Cementowych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1685/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...], stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...] w K., ul. [...]. Pismem z dnia 17 czerwca 1998 r. kurator [...] Sp. z o.o. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o przyznanie odszkodowania, wywodząc skutek odszkodowawczy z następstwa wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca i [...] sierpnia 1950 r. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 160 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił przyznania odszkodowania, wskazując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zakończył postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o.o. Minister stwierdził, że skoro proces oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych nie został zakończony, to nie powstała podstawa prawna do roszczenia odszkodowawczego w rozumieniu art. 160 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o. o, wskazując, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 z późn. zm.), nie mogły mieć zastosowania, gdyż w dniu sporządzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwo to nie stanowiło własności Państwa. W dniu 3 lipca 2002 r. (data wpływu) [...] w K. Sp. z o.o., wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z kolejnym wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Wniosek ten został przekazany – według właściwości – do Ministra Gospodarki. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą [...] w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa tegoż przedsiębiorstwa. Organ uznał, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania było już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 1998 r., zatem wobec kolejnego wniosku złożonego w tym przedmiocie, uznać należało, że stało się ono bezprzedmiotowe. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r. Na powyższą decyzję [...] Sp. z o. o, z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 16 art. 105, art. 145 i następnych, art. 154 i następnych K.p.a. w ten sposób, iż skarżona decyzja utrzymuje w mocy orzeczenie organu umarzającego postępowanie o przyznanie odszkodowania pomimo, iż postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1685/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2009 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie o odszkodowanie nie można mówić o istnieniu res iudicata w związku z decyzją wydaną przez Ministra Gospodarki z dnia 24 listopada 1998r. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż aby mówić o instytucji res iudicata, a w konsekwencji o przesłance nieważności określonej w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., musi istnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w decyzji z dnia [...] listopada 1998r. Minister Gospodarki odmówił przyznania odszkodowania argumentując, iż proces legalności decyzji nacjonalizacyjnych nie został zakończony, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zakończył postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o.o. Sąd stwierdził, iż wobec faktu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r., stan faktyczny sprawy w dacie złożenia kolejnego wniosku o odszkodowanie, to jest w dniu 3 lipca 2002 r. był inny, niż w dnu [...] listopada 1998 r. W takiej więc sytuacji uznać należy, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego co do faktów o charakterze prawotwórczym. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a co za tym idzie nie można mówić, iż sprawa zostawała rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, a co za tym idzie nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Gospodarki wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art., 105 § 2 K.p.a., i art. 16 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie wszczęte na ponowny wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania odszkodowania nie powinno być umorzone pomimo tego, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. odmówił już przyznania odszkodowania nie dopatrując się powstania szkody będącej następstwem stwierdzenia nieważności przez Ministra Gospodarki indywidualnych aktów nacjonalizacyjnych, to jest zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą [...] w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...] w K., ul. [...], a decyzja ta jest ostateczna i wiąże organ (powaga rzeczy osądzonej) i nie można żądać wydania nowej decyzji administracyjnej przed wzruszeniem decyzji ostatecznej. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 160 § 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż o odszkodowaniu związanym z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., który stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. winien orzec Minister Gospodarki, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że dla powstania odpowiedzialności o jakiej mowa w art. 160 k.p.a., za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji której stwierdzono nieważność lub stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Zatem w sprawach roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 oraz z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08). Oznacza to, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie, z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można tego odszkodowania dochodzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08). W rozpoznawanej sprawie zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia odszkodowawczego jest decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 1997 r. stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą [...] w K. i orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu przesłanki powagi rzeczy osądzonej, bowiem – jak trafnie wskazał Sad pierwszej instancji – nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka istnieje bowiem tylko, gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie nie wystąpiły te przesłanki. Zauważyć bowiem należy, że Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. odmówił przyznania odszkodowania z uwagi na to, że proces oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych nie został zakończony, to jest nie zostało zakończone postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o.o. Z tego właśnie powodu – w ocenie Ministra Gospodarki – nie powstała podstawa prawna do żądania odszkodowania w rozumieniu art. 160 K.p.a. i taki powód legł u podstaw decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzania nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] w K. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] w K., ul. [...]. Sprawa nie została zatem rozpoznana co do istoty, lecz sposób jej załatwienia nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w dacie złożenia kolejnego wniosku o odszkodowanie, to jest w dniu 3 lipca 2002 r. zmienił się stan faktyczny sprawy (w stosunku do tego, który istniał w dniu wydania decyzji z [...] listopada 1998 r.), bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. Nie mamy zatem do czynienia z tożsamością sprawy, więc nie można mówić, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Tym samym nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 105 § 2 i art. 16 K.p.a. oraz art. 160 § 4 K.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu właściwości organu (art. 160 § 4 k.p.a.) , poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż o odszkodowaniu związanym z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., który stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o. o, winien orzec Minister Gospodarki, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wydał decyzję, wskazać należy, że przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu była decyzja o odszkodowaniu za wydanie z rażącym naruszeniem prawa zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] w K., ul. [...] i orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...] w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w K. Sp. z o.o., co zostało stwierdzone decyzjami o stwierdzeniu nieważności i stanowi przesłankę do dochodzenia odszkodowania. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu właściwości organu uznać należy za nietrafny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.