I OSK 602/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 637/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 637/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Koszalin z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono M. B. przyznania zasiłku stałego. W postępowaniu, rozpoznając wniosek M. B. z 11 października 2010 r., organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia niezbędnych dokumentów, na podstawie których ustalił, że M. B. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, jest zarejestrowany jako bezrobotny, nie mógł natomiast stwierdzić, czy posiada on uprawnienia do renty i jaka jest wysokość świadczeń rodziców, bowiem dokumentów takich M. B. nie przedłożył. W uzupełniającym postępowaniu pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania M. B. celem sporządzenia wywiadu środowiskowego, jego samego nie zastał, zaś ojciec odmówił podania jakichkolwiek informacji, a wobec tego organ wezwał M. B. do stawienia w organie, gdzie przeprowadzono wywiad środowiskowy. M. B. oświadczył, iż utrzymuje się z prac dorywczych, nie ma stałego dochodu, nie dokłada do budżetu rodzinnego, zamieszkuje u rodziców, zajmuje jeden pokój, korzysta z kuchni i łazienki, jednak rodzice go nie utrzymują, wegetuje, leczy się z powodu depresji i boreliozy, między nim i rodzicami istnieje konflikt finansowy. Przedłożył też oświadczenie swoje i rodziców, że prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Organ przeanalizował materiał dowodowy również z lat 2008 i 2009 w sprawie o zasiłki okresowe, z którego wynikało, że M. B. nie jest osobą samotną, że mieszka wspólnie z rodzicami i od 20 lat, tj. chwili utraty pracy, pozostaje na ich utrzymaniu. Organ I instancji stanął na stanowisku, że sytuacja nie uległa zmianie, wziął pod uwagę, że M. B. nie zgodził się na wizytę pracownika socjalnego w domu, w trakcie rozmowy udzielał zdawkowych odpowiedzi, a wobec tego nie dał wiary oświadczeniom o prowadzeniu odrębnych gospodarstw, ale wobec niemożności ustalenia dochodu rodziny z uwagi na postawę wnioskodawcy i rodziców odmówił przyznania zasiłku stałego. W odwołaniu i skardze do Wojewódzkiego Sądu M. B. stwierdził, że przedłożył pisma z ZUS, że nie posiada żadnych świadczeń, a informacje dotyczące rodziców mogą być przedstawione tylko na ich wniosek. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że analiza stanu faktycznego wskazuje, iż organy nie naruszyły prawa. Sąd podkreślił, że zasiłek stały, stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje osobie pełnoletniej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli spełnia kryterium dochodowe 477 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 351 zł w przypadku osoby w rodzinie. Z akt sprawy wynika, że M. B. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, co oznacza spełnienie jednej z przesłanek ww. przepisu, ale nie można było ustalić drugiej przesłanki – kryterium dochodowego, wobec postawy zainteresowanego – wyjaśnił Sąd. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu organy zasadnie oceniły oświadczenie w sprawie prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych, nie dając im wiary wobec innych faktów – nie wpuszczenia pracownika socjalnego przez ojca skarżącego, z wywiadu przeprowadzonego w miejscu zamieszkania zaś wynika, że zamieszkuje on z rodzicami, że rodzina jest zgodna, że nie pracuje on zawodowo od 20 lat. Odmowa złożenia oświadczenia co do wysokości dochodów, brak zatem informacji w tym zakresie, uniemożliwia ustalenie koniecznej przesłanki, co stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku stałego – konkludował Wojewódzki Sąd. Reprezentowany przez radcę prawnego, działającego z urzędu, M. B. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi i domagał się uchylenia wyroku w tej części i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się lub wyłącznie lakoniczne oraz pobieżne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności, poprzez brak podania szczegółowego uzasadnienia oraz motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji uznając, iż mimo lakoniczności decyzji organu odwoławczego nie wpływa to na trafność zawartego w niej rozstrzygnięcia podczas gdy, w istocie, lakoniczność decyzji organu odwoławczego uniemożliwiła prowadzenie Skarżącemu rzetelnej polemiki procesowej z argumentami strony przeciwnej, b) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi o braku możliwości odniesienia się przez Skarżącego do zarzutu sformułowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o utrudnianiu, przez Skarżącego, swoim zachowaniem i postawą ustalenia możliwości zarobkowych przez ten organ, c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., mimo iż decyzja organu odwoławczego naruszała art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności powodów, dla których odmówił mocy dowodowej oświadczeniu rodziców Skarżącego potwierdzającego, iż prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe oraz sprowadzeniu motywów rozstrzygnięcia jedynie do powołania się "na zebrany materiał dowodowy", tym samym uniemożliwiając Skarżącemu ustosunkowanie się do motywów i szczegółowych przesłanek rozstrzygnięcia, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne dokonał oceny na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego, wskazując znaczenie i wartość poszczególnych dowodów, podczas gdy, z ustalonego stanu faktycznego oraz materiału dowodowego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się w swej decyzji do "wartości" dowodów przedstawionych przez Skarżącego, w tym oświadczenia rodziców Skarżącego potwierdzającego, iż prowadzi on odrębne gospodarstwo, które winny prowadzić do wniosku, że Skarżący prowadzi samodzielne (odrębne) gospodarstwo domowe, nie zaś – jak stwierdził organ administracyjny – wspólne gospodarstwo z rodzicami. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("ustawa o pomocy społecznej") poprzez przyjęcie, iż Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoimi rodzicami co wyczerpuje znamiona pojęcia rodziny na gruncie tego przepisu, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, iż Skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoimi rodzicami, a tym samym przepis ten nie ma zastosowania, b) błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do uznania za rodzinę, w znaczeniu przyjętym w tym przepisie, wystarczające jest stwierdzenie faktu wspólnego zamieszkiwania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że pojęcie "rodzina" winno oznaczać osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (przesłanka łączna), c) błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polegającą na mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż wspólne zamieszkiwanie z rodzicami przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały oznacza, że, tym samym, osoba ta nie spełnia kryterium "osoby samotnie gospodarującej", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że wspólne zamieszkiwanie osoby ubiegającej się o prawo pomocy wraz z rodzicami w jednym mieszkaniu nie może być wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, iż osoba taka nie spełnia kryterium "osoby samotnie gospodarującej", d) błędną wykładnię art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez nietrafne przyjęcie, iż pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym od członków rodziny osoby ubiegającej się o pomoc, podczas gdy wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż uprawnienie takie przysługuje w stosunku do członków rodziny jedynie gdy ubiegającą się o pomoc jest rodzina a nie jedna osoba (która jest jedynym wnioskodawcą). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Podstawę do udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku stałego stanowi art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z nim ta forma pomocy przysługuje osobie pełnoletniej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód nie przekracza 477 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł w przypadku osoby w rodzinie. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że M. B. posiada orzeczony stopień niepełnosprawności, istnieje zaś spór co do kryterium dochodowego, z tego względu, że organy stanęły na stanowisku, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, a ich dochodów skarżący nie chce ujawnić, zaś on sam i jego rodzice twierdzą, że prowadzą oddzielne gospodarstwa, a dochód samego skarżącego pochodzi jedynie z prac dorywczych. Skoro przyznanie zasiłku stałego zależy od spełnienia łącznego przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania co do ich zaistnienia, bądź nie. Przesłanka co do niepełnosprawności skarżącego została udokumentowana przez niego w sposób wystarczający, natomiast nie dało się ustalić drugiej przesłanki – kryterium dochodowego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy społecznej jednym z wymaganych dowodów w sprawie jest wywiad środowiskowy, jest to dowód konieczny, ale nie oznacza to, że jedyny do przeprowadzenia. Organ ma prawo i obowiązek przeanalizowania wszelkich dowodów dopuszczonych przepisami, które są pomocne do ustalenia stanu sprawy. Z akt sprawy wynika, że wywiadu środowiskowego w mieszkaniu nie udało się przeprowadzić, wobec odmowy ojca skarżącego, zaś wezwany do stawienia się w organie skarżący nie udzielił niezbędnych wyjaśnień. Organ I instancji przeprowadził zatem wywiad w miejscu zamieszkania, a także sięgnął do akt sprawy dotyczącej przyznania M. B. pomocy społecznej z lat ubiegłych. Takie postępowanie pozostaje w zgodzie z zasadami przeprowadzania dowodów regulowanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i pozwoliło na ustalenie, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa domowego sam, ale wspólnie z rodzicami. W świetle tych dowodów organy miały podstawę nie dać wiary oświadczeniom w sprawie prowadzenia osobnych gospodarstw. Wojewódzki Sąd taką ocenę uznał za uzasadnioną i wynikającą z materiału dowodowego, z czym należy się zgodzić. W takiej sytuacji konieczne było uzyskanie informacji co do dochodów rodziców skarżącego, bowiem pobierają oni świadczenia emerytalne. Jednak skarżący odmówił udzielenia takiej informacji, a wywiadu środowiskowego w tym zakresie ani w mieszkaniu, ani w siedzibie organu nie udało się przeprowadzić. Nie można było zatem ustalić czy skarżący spełnia przesłankę kryterium dochodowego, wymaganą art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie wniosku M. B. o przyznanie zasiłku stałego musiało być odmowne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). O wynagrodzeniu radcy prawnego udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.