I OSK 606/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 179/12 w sprawie ze skargi T. R. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 179/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie trzech miesięcy decyzji w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego T. R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 30 września 2008 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek T. R., M. R. i L. R.-R. o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 8 lipca 2009 r. organ zwrócił się do T. R. (jako wnioskodawcy i pełnomocnika M. R.) z prośbą o uściślenie wniosku i wskazanie osoby właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wnioskodawcy w piśmie z 4 sierpnia 2009 r. wskazali, że właścicielem mienia pozostawionego poza granicami RP był A. R. W dniu 20 sierpnia 2009 r. Wojewoda Małopolski poinformował Wojewodę Wielkopolskiego o prowadzonym postępowaniu, kierując do niego zapytanie, czy przed organem toczy się również postępowanie na wniosek T. R., M. R. i L. R.-R. Wojewoda Wielkopolski w piśmie z 15 września 2009 r. poinformował Wojewodę Małopolskiego, że przed tym organem nie toczy się analogiczne postępowanie. W piśmie z 3 grudnia 2009 r. organ wezwał wnioskodawców do usunięcia braków wniosku w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr. 169, poz 1418) dalej "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty", w terminie 6 miesięcy uznając, że wniosek jest niekompletny. Wezwanie zostało odebrane przez wnioskodawców 10 grudnia 2009 r.. W dniach: 14 maja 2010 r., 27 września 2010 r. i 14 grudnia 2010 r. L. R.-R. przedłożyła kolejne dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy. W dniu 18 maja 2011 r. wpłynęło do organu oświadczenie wnioskodawców w którym sprecyzowali, że złożyli wniosek o prawo do rekompensaty dotyczące majątku Z. położonego w powiecie P., województwo T. obejmującego dobra: Z., Z., S. i K. G. Wskazali również, że na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 24 czerwca 2009 r. uzyskali rekompensatę za mienie pozostawione przez S. R. - syna A. R. Wniosek w niniejszej sprawie nie obejmuje majątku, którego dotyczyła ta decyzja. W piśmie z 17 czerwca 2011 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o wypożyczenie akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 24 czerwca 2009 r.. W dniu 11 lipca 2011 r. do organu wpłynęły akta przedmiotowej sprawy. Zawiadomieniem z 7 września 2011 r. organ poinformował wnioskodawców o wszczęciu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. majątku poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Jednocześnie Wojewoda Małopolski poinformował wnioskodawców, że przedmiotowa sprawa nie może zostać zakończona w związku z koniecznością wystąpienia do Konsulatu Generalnego RP we L. oraz w W. Zakreślił termin załatwienia sprawy do 30 grudnia 2011 r.. W pismach z tego samego dnia organ wystąpił do konsulatów, jak również do Archiwum Państwowego w K. z prośbą o odszukanie i przesłanie dokumentów archiwalnych dotyczących majątku należącego do A. R. W dniu 2 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo Konsulatu Generalnego RP we L., w którym poinformowano o zwróceniu się celem uzyskania potrzebnych informacji do Archiwum Obwodu T., wskazując, że na odpowiedź trzeba będzie czekać co najmniej 6 miesięcy. W dniu 8 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo z Ambasady RP w W., z którym poinformowano, że nie znaleziono dokumentów do sprawy. W dniu 1 grudnia 2011 r. do organu wpłynęło pismo z Konsulatu Generalnego RP we L. wraz z uwierzytelnionymi kserokopiami dokumentów uzyskanych z urzędu ukraińskiego. W dniu 19 grudnia 2011 r. do organu wpłynęło pismo z Archiwum Państwowego w K., w którym wskazano, że toczyła się sprawa spadkowa po A. R. zmarłym 18 grudnia 1941 r. W piśmie z 3 stycznia 2012 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w K. z prośbą o przekazanie uwierzytelnionej kserokopii prawomocnego odpisu dekretu Sądu Grodzkiego w K. z 31 sierpnia 1942 r. sygn. akt I.3.A.234/42. W dniu 12 stycznia 2012 r. T. R. wniósł zażalenie w związku z przekroczeniem przy załatwieniu sprawy terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 14 marca 2012 r. uznał zażalenie T. R. za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu 5-cio miesięczny termin do załatwienia sprawy. Pismem z 24 stycznia 2012 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do szeregu instytucji państwowych o odszukanie materiałów archiwalnych dotyczących majątku pozostawionego przez A. R. poza granicami RP. Zawiadomieniem z 2 lutego 2012 r. Wojewoda Małopolski poinformował wnioskodawców, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, albowiem wymaga zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 maja 2012 r. W dniach od 6 lutego 2012 r. do 20 czerwca 2012 r. do organu wpłynęły odpowiedzi z instytucji, do których zwracał się o udzielenie informacji. Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, w punkcie 1 uznał w oparciu o przedłożone dowody, o których mowa w art. 6 ustawy, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy; w punkcie 2 wezwał wnioskodawców do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty; w punkcie 3 wezwał wnioskodawców do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość pozostawionego przez A. R. majątku. Zawiadomieniem z 17 kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski poinformował wnioskodawców, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, z uwagi na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie m. in. w związku z oczekiwaniem na przedłożenie przez wnioskodawców operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2012 r. W dniu 20 czerwca 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź wnioskodawców, którzy wskazali, że wnoszą o realizację prawa do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego płatnego przelewem bankowym. W dniu 18 czerwca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy. W piśmie z 12 lipca 2012. r. Wojewoda Małopolski wniósł uwagi do operatu szacunkowego i wezwał rzeczoznawcę majątkowego do skorygowania przedłożonej wyceny. Ponownie zawiadomieniem z 13 lipca 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, z uwagi na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie m. in. w związku z oczekiwaniem na ustosunkowanie się przez rzeczoznawcę majątkowego do wniesionych przez organ uwag. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 25 sierpnia 2012 r. W dniu 1 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego, w której autor operatu nie zgodził się z wniesionymi uwagami. Nadto w piśmie z 28 sierpnia 2012 r. T. R. ponownie wniósł zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na niezałatwienie sprawy w terminie. W piśmie z 7 września 2012 r. Wojewoda zwrócił się do Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z prośbą o podanie kosztu weryfikacji przez Komisję Opiniującą przy tych Stowarzyszeniach operatu szacunkowego z 18 czerwca 2012 r.. Wojewoda Małopolski w piśmie z 10 września 2012 r. ponownie wniósł uwagi do przedłożonego operatu szacunkowego, wzywając rzeczoznawcę do jego poprawienia i wskazując, że przedłożony operat nie może stanowić podstawy do ustalenia rekompensaty. Zawiadomieniem z 10 września 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, z uwagi na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie m. in. w związku z oczekiwaniem na ustosunkowanie się przez rzeczoznawcę majątkowego i wnioskodawców do wniesionych przez organ uwag. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 25 października 2012 r. W dniu 25 września 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego, który podtrzymał swoje stanowisko, że operat został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez organ. W piśmie z 28 września 2012 r. Wojewoda Małopolski przesłał do Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Gospodarki Nieruchomościami, w oparciu o art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 w zw. z art. 194 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, po. 651 ze zm.) sporządzony w przedmiotowym postępowaniu operat "celem podjęcia stosownych środków przewidzianych prawem". Organ wyjaśnił, że w jego opinii operat szacunkowy zawiera błędy, które przekładają się na określenie wartości wycenianej nieruchomości. W dniu 12 października 2012 r. Komisja Opiniująca Zachodniomorskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w S. poinformowała, że koszt opinii wynosił będzie 30000 zł. Zawiadomieniem z 29 października 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie z uwagi na konieczność przedłożenia poprawnie sporządzonego operatu szacunkowego określającego wartość majątku. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2012 r. W dniu 5 października 2012 r. T. R., za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność, domagając się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP został złożony w dniu 29 września 2008 r. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu doręczenia tego wniosku organowi, stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. Natomiast pierwsze pismo urzędu obsługującego Wojewodę Małopolskiego zostało skierowane do stron postępowania po upływie 9 miesięcy, zaś postępowanie przez Wojewodę Małopolskiego "wszczęte z urzędu" (pomimo tego, że jest to postępowanie na wniosek) dopiero w dniu 7 września 2011 r., czyli po upływie blisko trzech lat od doręczenia organowi wniosku. Następnie nie zostały dochowane przez organ żadne terminy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym - ani te, które zostały określone w art. 35 k.p.a., ani terminy wyznaczane sobie przez organ w trybie art. 36 k.p.a. Wskazał, że Minister Skarbu postanowieniem z 14 marca 2012 r. wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy, który nie został przez organ dochowany. Nadto skarżący podniósł, że organem powołanym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Wojewoda Małopolski, a nie pracownik tego organu. Żaden przepis nie pozwala na scedowanie prowadzenia postępowania administracyjnego na pracownika urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie. W niniejszym postępowaniu pisma do stron tego postępowania kierowane są przez Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości MUW, bądź innych pracowników tego Wydziału. Dyrektor Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości nie legitymował się upoważnieniem Wojewody Małopolskiego, a jedyną czynnością jaką podjął organ w wyznaczonym mu przez Ministra Skarbu Państwa 5-cio miesięcznym terminie na załatwienie sprawy, było wydanie postanowienia z 17 kwietnia 2012 r. oraz skierowanie kilku pism wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy (pomimo wyznaczenia tego terminu przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pierwsze pismo w niniejszym postępowaniu zostało skierowane do stron po upływie 9 miesięcy od złożenia wniosku z uwagi na ilość prowadzonych postępowań, rozpatrywanie podań następuje bowiem według ich kolejności wpływu do Urzędu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania dopiero po upływie blisko 3 lat od doręczenia organowi wniosku, podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., l OSK 297/11, "dopiero wniesienie przez wnioskodawcę prawidłowego wniosku, to jest odpowiadającego wymogom omawianej ustawy, powoduje wszczęcie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa, a w konsekwencji obowiązek organu do wydania w takiej sprawie orzeczenia merytorycznego". W przedmiotowej sprawie dopiero w dniu 29 marca 2012 r. wnioskodawcy złożyli ostatnie dokumenty potrzebne do wydania postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. w postaci oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przez T. G. i R. D. Organ podkreślił, że operat szacunkowy, tak jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji zgodnie z art. 80 k.p.a. Zdaniem organu przedłożony do akt sprawy w dniu 26 czerwca 2012 r. operat szacunkowy, określający wartość majątku Z., zawierał błędy mające swe bezpośrednie przełożenie na określenie wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji na ustalenie wysokości rekompensaty, Między innymi do określenia wartości drzewostanu leśnego rzeczoznawca zastosował technikę szacunku brakarskiego (dla drzewostanu bliskorębnego i starszego) oraz technikę kosztów wyhodowania (dla uprawy i młodników). Technika szczegółowa przy zastosowaniu procedury szacunku brakarskiego nie może być stosowana w wycenach na potrzeby realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Procedura szacunku brakarskiego opiera się na danych o rodzaju i ilości sortymentów znajdujących się w drzewostanie. Dane te uzyskuje się w wyniku wykonania szacunku brakarskiego drzewostanu, co w przypadku wycen mienia zabużańskiego nie jest możliwe. Stąd podjęto działania mające na celu zweryfikowanie przedłożonego operatu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niedotrzymanie 5-miesięcznego terminu wyznaczonego przez Ministra Skarbu Państwa nie było uzależnione bezpośrednio od działań organu, gdyż dostarczony przez wnioskodawców operat szacunkowy z 18 czerwca 2012 r. nie został sporządzony poprawnie. Mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy w przedmiocie potwierdzenia praw do rekompensaty, konieczność uzyskania wielu dowodów w sprawie, w tym poprawnie sporządzonego operatu szacunkowego, brak prawidłowego operatu szacunkowego nie może być rozpatrywany w kategorii bezczynności organu. Uwzględniając skargę WSA w Krakowie uznał ją za dopuszczalną wskutek zachowania przez T. R. prawidłowego trybu jej wniesienia. Wskazał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie materia związana z realizacją wniosku skarżącego uregulowana została w przepisach ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art. 7. ust. 1 tej ustawy wojewoda po wszczęciu postępowania dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do: wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1; wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu; dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W razie wydania opisanego wyżej postanowienia organ orzeka w drodze decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, której szczegółową treść określa art. 8 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie świadczy o pozostawaniu Wojewody Małopolskiego pozostawał w bezczynności. Wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP wpłynął do organu w dniu 30 września 2008 r. Po upływie ponad 9 miesięcy - w dniu 8 lipca 2009 r. organ zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o uściślenie wniosku i przedłożenie stosownego pełnomocnictwa. Dopiero w kolejnym piśmie datowanym na dzień 3 grudnia 2009 r. organ wezwał wnioskodawców do usunięcia braków wniosku w trybie art. 6 ust. 6 ustawy tj. w terminie 6 miesięcy. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym dopiero wniesienie przez wnioskodawcę wniosku odpowiadającego wymogom omawianej ustawy powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa a w konsekwencji, obowiązek organu do wydania w takiej sprawie orzeczenia merytorycznego. Jednakże po upływie tego szczególnego terminu przewidzianego w ustawie, organ obowiązany był załatwić sprawę w terminach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin przedłożenia żądanych dokumentów mijał w dniu 10 czerwca 2010 r. Tymczasem wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło dopiero w dniu 7 września 2011 r., a więc po upływie kolejnego roku. Następnie od 7 września 2011 r. do czasu wydania postanowienia z 17 kwietnia 2012 r., a zatem przez okres kilku miesięcy, organ występował do poszczególnych instytucji państwowych celem odszukania materiałów archiwalnych dotyczących majątku pozostawionego przez A. R. poza granicami RP. Na uwagę zasługuje fakt, że organ kierował swoje wystąpienia etapowo, co wpływało na przedłużenie trwającego postępowania. Ponadto z ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ciężar udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa przede wszystkim na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty. Zaznaczył Sąd I instancji, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wskazał, że wnioskodawcy złożyli ostatnie dokumenty potrzebne do wydania postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 cyt. ustawy dopiero w dniu 29 marca 2012 r.. W kontekście tego twierdzenia WSA zwrócił uwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze, jeżeli organ uznał, że przedłożone przez wnioskodawców dokumenty nie są wystarczające dla stwierdzenia spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, winien po upływie zakreślonego 6 miesięcznego terminu wydać stosowne rozstrzygnięcie. Tymczasem, w ocenie organu, niezbędne dokumenty zostały przedłożone dopiero po upływie prawie 2 lat od upływu zakreślonego terminu. Po drugie, niezrozumiałe jest dlaczego organ, w sytuacji gdy uznał, że przedłożone dokumenty są niekompletne, a jednocześnie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 2 ustawy, nie zasygnalizował w żaden sposób stronom istniejących braków, które uniemożliwiały mu pozytywne rozstrzygnięcie. Również postępowanie Wojewody Małopolskiego po wydaniu postanowienia z 17 kwietnia 2012 r. nie było prowadzone właściwie. Uznając bowiem, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ winien podjąć natychmiastowe działania mające na celu jego zweryfikowanie. Tymczasem mimo, że w piśmie z 1 sierpnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, dopiero po upływie kolejnego miesiąca - w dniu 7 września 2012 r. - organ wystąpił do działających w kraju stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Sądu I instancji, wobec przedłożenia swojego stanowiska przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie, wysuwanie przez organ po raz kolejny zarzutów było działaniem niecelowym. Zwłaszcza, że organ musiał mieć świadomość, że prowadzone przez niego postępowanie znacznie przekroczyło terminy określone w art. 35 k.p.a.. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji, uznając bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Taką ocenę uzasadnia aktywność Wojewody Małopolskiego w kierunku uzyskania dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz jej charakter i zawiłość. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. l OSK 675/12 - "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty.". Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wszelkie czynności w toku postępowania podejmowane były nie przez Wojewodę Małopolskiego, a jedynie przez pracowników urzędu wojewódzkiego i jako takie nie mogą stanowić "objawu woli organu", Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydalania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W przedmiotowym postępowaniu zawiadomienia kierowane przez organ do stron, jak również pisma związane z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego opatrzone zostały stosownymi pieczęciami, z których jednoznacznie wynika, że pracownicy Urzędu Wojewódzkiego działali z upoważnienia Wojewody Małopolskiego. Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie trzech miesięcy od otrzymania przez organ akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. Zakreślony termin, zdaniem WSA, był wystarczający dla dokonania kontroli przedłożonego operatu szacunkowego i wydania decyzji kończącej postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 149 ust. 1 p.p.s.a., polegającym na uznaniu, że Wojewoda Małopolski dopuścił się w sprawie bezczynności i zobowiązaniu go w związku z tym do wydania w terminie trzech miesięcy decyzji w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając zasadność wniesionej skargi Wojewoda wskazał, że z ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wynika, że ciężar udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, spoczywa przede wszystkim na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty, jednakże nie oznacza to wyłączenia organu z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz stoją na straży praworządności, a z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przekonaniu Wojewody postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowią jedne z najtrudniejszych postępowań administracyjnych m.in. ze względu na konieczność ustalenia powierzchni i rodzaju nieruchomości utraconych ponad 70 lat temu w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.. Jednym z elementów podlegających ocenie w toku postępowania jest operat szacunkowy mający określać wartość majątku, o rekompensatę za który ubiegają się wnioskodawcy. Przedłożony do akt sprawy 26 czerwca 2012 r. operat szacunkowy, określający wartość majątku Z., zawierał w ocenie Wojewody błędy mające swe bezpośrednie przełożenie na określenie wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji na ustalenie wysokości rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami. Skarżący kasacyjnie podjął nieskuteczną próbę doprowadzenia operatu do zgodności z prawem przez autora tego operatu. Następnie zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W., Zachodniopomorskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w S. oraz Małopolskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. z prośbą o podanie kosztu weryfikacji przez Komisję Opiniującą przy tych Stowarzyszeniach operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie. Wysoki koszt takiej weryfikacji skłonił organ do wystąpienia do 10 rzeczoznawców celem złożenia przez nich oferty na wykonanie operatu na koszt urzędu. Wnioskodawców wezwano do złożenia należytego i prawidłowo sporządzonego operatu. Zaznaczył skarżący kasacyjnie organ, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oczekiwanie na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami miał istotne znaczenie dla dalszych kroków podejmowanych w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze skomplikowany charakter spraw w przedmiocie potwierdzenia praw do rekompensaty, konieczność uzyskania wielu dowodów w sprawie, brak prawidłowego operatu szacunkowego nie może być rozpatrywany w kategorii bezczynności. Podkreślił Wojewoda, że 17 grudnia 2012 r. uzyskano Opinię Komisji Opiniującej przy Zachodniopomorskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w S. z dnia 4 grudnia r. stwierdzającą, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej majątek Z. w dacie jego sporządzenia 18 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. nie może być wykorzystany w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe Wojewoda Małopolski odrzucił jako dowód w sprawie cały zakwestionowany wcześniej operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2012 r. i pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. wezwał L. R.-R., T. R. i M. R. o dostarczenie poprawnie sporządzonego operatu szacunkowego. W dniu 14 stycznia 2013 r. przedłożono do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 11 stycznia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych R. Z. i J. Z., w którym dokonano wyceny pozostawionego przez A. R. majątku Z. W dniu 21 stycznia 2013 r. wpłynęło pismo rzeczoznawców majątkowych, którzy wyjaśnili wątpliwości tutejszego Urzędu. W dniu 31 stycznia 2013 r. Wojewoda Małopolski zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawców, że w sprawie potwierdzenia L. R.-R., T. R. i M. R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. majątku Z. zebrany został materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji oraz, że mają prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Po tym terminie wydana zostanie decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podejmowano wszelkie działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku oraz wyjaśnienia niezbędnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym niezakończenie postępowania nie wynika wyłącznie i bezpośrednio z opieszałości organu oraz wprost z jego niedziałania z uwagi na fakt, że istotę bezczynności organu administracji publicznej należy wiązać z niezrealizowaniem przez organ przysługującej mu kompetencji, z którą wiąże się obowiązek podjęcia przez organ działania w określonej formie, co Wojewoda Małopolski czynił w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wątpliwości mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Wojewody Małopolskiego zaskarżony wyrok bezpodstawnie uznał, że organ pozostawał w bezczynności. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. Wojewoda Małopolski, potwierdził prawo T. R. i M. R. do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. R. majątku Z. poza granicami RP, ustalając jednocześnie wysokość rekompensaty z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za uzasadnione podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 149 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wywieść, że skarżący powiązał naruszenie powyższego przepisu z naruszeniem przez organ art. 35 § 5, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania ( por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji - mając na uwadze aspekty materialnoprawne i procesowe sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - przyznał, że organ administracji podejmował szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł nie uwzględnić tak istotnego faktu jak brak wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia kończącego przedmiotową sprawę mimo, że postępowanie administracyjne toczyło się od wielu lat. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że Sąd II instancji dostrzegł, że w istocie działanie Wojewody świadczy o dbałości o interesy wnioskodawców i w całości było nakierowane na wydanie decyzji pozytywnej, mimo tego fakt bezczynności organu jest oczywisty. Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest właśnie okoliczność, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.). Jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 - art. 35 § 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W przedmiotowej sprawie stronie która ubiegała się o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie można zarzucić bezczynności, gdyż czynności i dowody, do których zobowiązywał ją organ wykonywała bez zbędnej zwłoki. Wojewoda Małopolski nie dotrzymał żadnego z 6 terminów załatwienia sprawy wyznaczonych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., nie załatwił sprawy także w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z 14 marca 2012 r.,. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu od daty wszczęcia postępowania w sprawie (wniosek został złożony dnia 30 września 2008 r.). Oczywistym jest, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad tego postępowania, w tym wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz z dochowaniem wymogów określonych m.in. w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 k.p.a., lecz powyższe nie zwalnia organu od załatwienia sprawy co do jej istoty jak i nie usprawiedliwia braku wydania rozstrzygnięcia w trwającym od kilku lat postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego specyfika i charakter niniejszej sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu w jej załatwieniu. Właściwe określenie wartości majątku pozostawionego poza granicami kraju jest nieodłącznym wymogiem każdego postępowania administracyjnego dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty za takie mienie, podobnie jak i wyjaśnienie i ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Czynności wyjaśniające i dowodowe prowadzone w toku postępowania, chociaż istotne, nie stanowią o zakończeniu postępowania. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami podjętymi tak z inicjatywy wnioskodawców jak również przez Wojewodę nastąpił znaczny upływ czasu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.. Zarzut naruszenie tego przepisu jest niezasadny. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, bowiem kompleksowa regulacja możliwych rozstrzygnięć w przypadku skargi na bezczynność zawarta jest w treści przepisu art. 149 p.p.s.a, natomiast regulacja art. 145 p.p.s.a. odnosi się do rodzaju możliwych rozstrzygnięć sądu w przypadku skarg na decyzje lub postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej. Dokonując tej kontroli Sąd pierwszej instancji uwzględnił czynności dokonywane przez organ i wysnuł prawidłowe wnioski co do bezczynności Wojewody Małopolskiego w sprawie w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zaś uwzględniając dążenie organu do ustalenia stanu sprawy umożliwiającego załatwienie jej zgodnie z wnioskiem prawidłowo uznał, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.