I OSK 615/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zawarcia umowy o wynajem lokalu na czas nieoznaczony od Miasta Tarnowa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W. S. złożył do Urzędu Miasta Tarnowa wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. o wynajem lokalu mieszkalnego precyzując, że chodzi mu o zawarcie umowy o wynajem lokalu na czas nieoznaczony. Pomimo informacji uzyskiwanych z Urzędu Miasta Tarnowa o terminie i sposobie załatwienia wniosku, W. S. domagał się załatwienia wniosku w trybie przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. postanowił "umorzyć postępowanie w tej sprawie" stwierdzając, że wszelkie wyjaśnienia udzielane W. S. na piśmie i ustnie co do poza administracyjnego sposobu załatwiania tego typu spraw oraz braku możliwości wydania w sprawie zarówno decyzji przyznającej prawo najmu jak i decyzji odmawiającej przyznania prawa najmu nie odnoszą skutku. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania rozstrzygnięciem tym objęto wszystkie postulaty, skargi i wnioski kierowane przez W. S. do dnia [...] lipca 2009 r. Stosunek najmu, którego nawiązania domaga się W. S. powstaje w oparciu o przepisy prawa cywilnego - na podstawie umowy regulowanej przez kodeks cywilny, a nie na podstawie decyzji administracyjnej i z tego względu do zawarcia umowy najmu nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu nakazującego rozstrzygnięcie o żądaniu strony poprzez wydanie decyzji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, a bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 §1 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie po rozpatrzeniu odwołania W. S. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy stwierdzając, że wynajem lokali odbywa się w formie zawieranych umów pomiędzy gminą, a wnioskodawcą, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Skoro sprawa o nawiązanie stosunku najmu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa i nie jest załatwiana poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to organ pierwszej instancji zasadnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i słusznie wydał decyzję o umorzeniu postępowania na mocy art. 105 §1 kpa. Oddalając skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy należy do zakresu prawa cywilnego, co powoduje, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia i prowadzenia domagał się skarżący, jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe jest umorzenie postępowania. Skoro sprawa o zawarcie umowy najmu lokalu nie należy do sprawy z zakresu prawa administracyjnego i postępowanie w takiej sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym opartym o przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, to organy administracyjne nie mogły naruszyć żadnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 9, art. 10 i art. 61 kpa, których naruszenie zarzucił pełnomocnik skarżącego. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/09 W. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez obrazę art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9, art. 10 i art. 61 §4 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 9, art. 10 i art. 61 §4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że podstawą prawną decyzji organów obu instancji był art. 105 §1 kpa, co jednoznacznie świadczy o tym, iż w sprawie z wniosku skarżącego organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne (w rozumieniu art. 61 §1 kpa), w którym to postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy kodeku postępowania administracyjnego. Przepis art. 105 §1 kpa znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe. W szczególności, jednym z podawanych w literaturze przypadków bezprzedmiotowości jest sytuacja, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, a przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli żądanie strony (art. 61 §1 kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 §1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Tym samym, przytoczone przykłady z piśmiennictwa i judykatury jednoznacznie wskazują, że art. 105 §1 kpa znajduje zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych, które były prowadzone przez organ w oparciu o przepisy kpa. Rozstrzygnięcia organów obu instancji na powołanym art. 105 §1 kpa świadczy o tym, iż organ pierwotnie uznał wniosek skarżącego o wydanie decyzji za sprawę podlegającą rozpatrzeniu w trybie przepisów kpa i z tego względu wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, dopiero w terminie późniejszym, przyjmując iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Umorzyć bowiem można tylko postępowanie, które jest w toku, a w sytuacji gdy brak podstaw do wszczęcia postępowania, nie ma przesłanek do jego umorzenia. Istotne jest przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednogłośnie przyjmuje, że żądanie o charakterze cywilnoprawnym nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 §3 kpa. Jeżeli zatem organ przyjmował, że wniosek skarżącego obejmuje żądanie o charakterze cywilnoprawnym, to oparcie rozstrzygnięć obu decyzji na art. 105 §1 kpa świadczy o wszczęciu postępowania przez organ z urzędu (art. 61 §1 kpa). Za obowiązkiem wszczęcia postępowania z urzędu w takim przypadku opowiada się zresztą także piśmiennictwo, w którym pojawiają się głosy, iż brak określenia w kpa formy prawnej wszczęcia postępowania i co ważniejsze formy odmowy takiego wszczęcia rodzi mimo wszystko obowiązek prawny wszczęcia postępowania, by w jego toku wyjaśnić m.in. kwestię legitymacji strony i dać temu wyraz w formie decyzji merytorycznej lub decyzji o umorzeniu postępowania. Wydając zaskarżony wyrok Sąd bezpodstawnie zignorował okoliczność, iż fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego implikuje po stronie organu szereg obowiązków, mających na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wyczerpującego informowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Obowiązek udzielenia informacji stronie obejmuje przy tym cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją; udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma przy tym dla ochrony interesu prawnego kapitalne znaczenie. Realizacji powyższego celu służy w szczególności art. 61 §4 kpa, nakazujący zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania na wniosek lub z urzędu. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu. Niezależnie od końcowego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu, musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W doktrynie uznaje się, że art. 61 §4 kpa statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Tymczasem organ administracyjny pierwszej instancji w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżącego, ograniczył się w zasadzie do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., zdając się traktować przedmiotową decyzję jako sposób zniechęcenia skarżącego do kierowania do organu kolejnych wniosków czy skarg - podczas gdy art. 105 §1 kpa nie może służyć takiemu celowi. Organy obu instancji decydując się na zastosowanie art. 105 §1 kpa winny mieć świadomość określonych konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na tym przepisie i wynikających z przewidzianych przepisami kpa uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd z obrazą art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wziął pod uwagę, iż w analizowanej sprawie organy administracji nie tylko nie respektowały przewidzianego przepisami kpa uprawnienia skarżącego do zapoznania się z aktami sprawy i uzyskania informacji o stanie postępowania przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie, ale co więcej, nie udzieliły skarżącemu informacji iż właściwe postępowanie w ogóle zostało wszczęte. Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i ich doręczenia skarżącym oznacza, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 10 §1 kpa w zw. z art. 61 §4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa podczas, gdy Sąd nie orzekał na podstawie tego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisu prawa procesowego, którego Sąd niezastosował nie może być skutecznie rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny bez jednoczesnego zarzucenia w skardze kasacyjnej naruszenia zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa procesowego. W żadnym bowiem miejscu skargi kasacyjnej nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego przez ten Sąd art. 151 ppsa. Naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa – wskazanego w skardze kasacyjnej - mogłoby być rozważane co najmniej wtedy, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucił i wykazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem wyręczać skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutu kasacyjnego mającego skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, skoro nie jest rolą tego Sądu poszukiwanie jakichkolwiek wadliwości prawnych orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie ocena zasadności zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.