I OSK 623/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/17 o odrzuceniu skargi P.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby lub pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z 9 października 2017 r. P.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] związaną z brakiem złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek złożenia mu propozycji służby lub pracy wynikający z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), "przepisy wprowadzające". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem organ w niniejszej sprawie nie działał w stosunku do funkcjonariuszy/pracowników jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. W ocenie organu przedmiot sporu nie nosi cech sprawy administracyjnoprawnej, zatem sprawa nie powinna być rozpoznana przez sąd administracyjny. Postanowieniem z 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu omówił art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), "p.p.s.a.". Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji dalszej pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Biorąc pod uwagę art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, Sąd pierwszej instancji podniósł, że ani ww. przepisy, ani też pozostałe przepisy ustawy wprowadzającej nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających wprost wskazuje na brak obowiązku po stronie kierownika jednostki organizacyjnej złożenia propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, tym samym określając skutki prawne takowego zachowania (wygaśnięcie stosunku pracy/stosunku służby). Sąd ten zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy lub stosunku służbowego. Umowa o pracę nie jest jednak żadnym z aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., które mogą być objęte skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Umowa o pracę zawierana jest bowiem na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a to oznacza, że organ, przy zawieraniu umowy o pracę nie korzysta z władztwa administracyjnego. Nie jest ona zatem aktem z zakresu administracji publicznej, a zawarcie takiej umowy nie może być traktowane jako podjęcie czynności z zakresu administracji publicznej. W sprawach związanych ze składaniem lub nieskładaniem pisemnych propozycji zatrudnienia organ działa jako pracodawca, a nie jako organ administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podobnie należy ocenić powstawanie stosunku służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny dopuszczalne byłoby jedynie w sytuacji, gdyby kontrolę sądowoadministracyjną w takich sprawach przewidywały przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Takiej kontroli nie przewidują żadne przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem organom prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając je w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto zrzekł się prawa do rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że spraw nie należy do kognicji sadu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega; - z ostrożności procesowej: art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów procesu. W dalszych pismach procesowych skarżący zwracał uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spraw podobnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie trzech przepisów postępowania. Pierwszy z nich – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- jest przepisem wynikowym, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Warunkiem więc zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd, że dana sprawa nie należy do właściwości sadu administracyjnego. Istotny więc z punktu widzenia tego przepisu jest sam proces dojścia do takiego rozstrzygnięcia, a więc przepisy analizowane i stosowane przez Sąd pierwszej instancji, które doprowadziły do odrzucenia skargi. Natomiast przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów prawa procesowego i materialnego, których w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano. Powyższe należy odnieść również do pozostałych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 wyznaczają generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. Jeżeli w okolicznościach danej sprawy sąd stwierdzi, że skarga na bezczynność organu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 lub pkt 9, to prawidłowym rozstrzygnięciem będzie odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w zarzutach skargi kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność postawionych przez stronę skarżąca zarzutów naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy też (z ostrożności procesowej) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14; z 31 maja 2019 r., I OSK 3756/18). Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.