I OSK 629/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 694/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 694/21, oddalił skargę K.N. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] marca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] grudnia 2019 r. orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] w wysokości 36 594,00 zł na rzecz gminy [...].; Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Decyzja Wójta Gminy [...] zatwierdzająca podział nieruchomości (działka nr [...]) stała się ostateczna 18 stycznia 2017 r. Postępowanie o opłatę adiacencką wszczęto terminowo, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej u.g.n.) Stwierdzono wzrost wartości nieruchomości o 121 980,00 zł, a opłatę adiacencką ustalono na 36 594,00 zł, stanowiącą 30% różnicy wartości. Sąd Wojewódzki uznał operat szacunkowy za spójny i logiczny oraz wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości, prawidłowo uwzględniający m.in. słupy elektroenergetyczne. Oddalono również zarzuty naruszenia zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.), wskazując, że Wójt Gminy [...] działał w ramach uznania administracyjnego. 2. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata A.R., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie poprzez naruszenie zasady równego traktowania i przyjęcie, że "poza rozważaniem Sądu pozostaje czemu organ I instancji nie nałożył opłaty adiacenckiej na innych właścicieli nieruchomości"; b) prawa materialnego tj. art. 32 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny"; c) art. 7 k.p.a poprzez niezastosowanie, podczas gdy organy administracji publicznej są zobowiązane stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w przedmiotowej sprawie po mimo, że skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z dokumentami na etapie postępowania przed Wójtem gminy [...], żaden z organów nie stał na straży słusznego interesu obywatelki, poprzez brak weryfikacji dlaczego jako jedyna jest obciążona opłatą i jako jedyna nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez Wójta. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o ustalenie, że skarżąca nie jest zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności, wymienionych w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że NSA jest związany podstawami kasacyjnymi przytoczonymi w skardze i może odnieść się wyłącznie do zarzutów w niej sformułowanych. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej, należy uznać je za chybione. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP opiera się na błędnym rozumieniu przez Skarżącą charakteru prawnego opłaty adiacenckiej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) "może ustalić" opłatę w drodze decyzji. Użycie czasownika "może" w sposób jednoznaczny przesądza o uznaniowym charakterze tego uprawnienia. Organ, po stwierdzeniu, że spełnione zostały przesłanki materialnoprawne (wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału), nie jest zobligowany do nałożenia opłaty, lecz ma możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie, kierując się lokalną polityką przestrzenną i interesem wspólnoty samorządowej. Występują przecież sytuacje kiedy podział nieruchomości w sposób oczywisty nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości np. może dotyczyć to nieruchomości rolnych dzielonych w trybie art. 93 ust. 2a u.g.n. czy podziału na polepszenie nieruchomości sąsiedniej, w takiej sytuacji prowadzenie postępowania i ponoszenie przez organ kosztów wyceny nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Sąd nie badał celowości rozstrzygnięcia, a jedynie to, czy decyzja nie nosi cech dowolności i czy nie przekracza granic uznania administracyjnego. Fakt, że organ w innych, podobnych stanach faktycznych, nie skorzystał z uprawnienia do nałożenia opłaty, sam w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji wydanej w indywidualnej sprawie skarżącej. Skarżąca musiałaby wykazać, że działanie organu w jej konkretnej sprawie było arbitralne, podyktowane motywami pozamerytorycznymi, a tym samym stanowiło nadużycie prawa. Takich dowodów Skarżąca nie przedstawiła, a Sąd I instancji słusznie uznał, że sama okoliczność odmiennego traktowania innych podmiotów nie jest wystarczająca do stwierdzenia naruszenia zasady równego traktowania. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza tożsamości w każdej sytuacji. Dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów, o ile kryterium różnicowania jest racjonalne i znajduje oparcie w ustawie, a tak jest w przypadku decyzji uznaniowych. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy administracji zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowym dowodem był operat szacunkowy, który zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stanowi wyłączny dowód na okoliczność zmiany wartości nieruchomości. Organy dokonały jego oceny w granicach swoich kompetencji, badając jego formalną poprawność oraz spójność i logiczność zawartych w nim wniosków. Kwestia rzekomego braku możliwości zapoznania się z aktami była przedmiotem analizy Sądu I instancji i została oceniona prawidłowo. Nawet ewentualne uchybienia proceduralne w tym zakresie, aby mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji, musiałyby mieć, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wcześniejsze zapoznanie się z materiałami wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście mocy dowodowej operatu szacunkowego. Kwestia motywów, jakimi kierował się organ, decydując o nałożeniu opłaty, pozostaje w sferze uznania administracyjnego i, jak wskazano wyżej, nie podlega ocenie w zakresie jej celowości. Wobec faktu, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie znalazł potwierdzenia, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.