I OSK 631/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 562/12 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do zwrotu tej należności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do zwrotu tej należności. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następując okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M.G., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), orzekającą w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 9.000 zł z tytułu opłaty za pobyt [...] - matki skarżącego, w Domu Pomocy Społecznej w [...], filia [...], wniesionej zastępczo za skarżącego przez Gminę [...] i zobowiązania skarżącego do jej zwrotu w terminie 30 dnia od daty uprawomocnienia się decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z umową zawartą w dniu 22 lutego 2010 r. skarżący zobowiązując się do wnoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 600 zł miesięcznie, nie wywiązywał się z przyjętego zobowiązania. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w imieniu Gminy [...] wniósł opłatę zastępczą w poszczególnych miesiącach: wrzesień 2010 r. - 200,00 zł, październik 2010 r. - 600,00 zł, listopad 2010 r. - 600,00 zł, luty 2011 r. - 400,00 zł, od marca 2011 r. do lutego 2012 r. - 600,00 zł miesięcznie. Łączna wartość opłat wniesionych zastępczo przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na dzień 29 lutego 2012 r. wyniosła 9.000,00 zł. W dniu 20 grudnia 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w styczniu 2012 r. skarżący zbył nieruchomość w [...], a z tytułu pracy na stanowisku [...] osiągnął za miesiąc listopad 2011 r. dochód w wysokości [...] zł. W powyższym stanie faktycznym i prawnym organ pomocy społecznej uznał za zasadne ustalenie skarżącemu należności z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez Gminę [...] i ustalenie terminu jej zwrotu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej enumeratywnie wymienia krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, a obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Skonkretyzowanie obowiązku członka rodziny następuje na podstawie umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej przez członka rodziny, ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku, przyznając gminie prawo dochodzenia zwrotu od osoby zobowiązanej poniesionych na ten cel wydatków. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący na podstawie umowy zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Przed zawarciem mowy przeprowadzony został ze skarżącym wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwoma synami [...] i [...]. Skarżący w pisemnym oświadczeniu z dnia 22 lutego 2010 r. stwierdził, że uzyskuje dochód w wysokości [...] euro. Ponadto wskazał, że ponosi wydatki z tytułu czynszu w wysokości [...] euro, zużycia gazu [...] euro i zużycia energii elektrycznej [...] euro. W dniu 20 kwietnia 2011 r. skarżący do protokołu przesłuchania zawnioskował o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na trudną sytuację materialną. Podkreślił, że w dalszym ciągu nie jest w stanie dopłacać do pobytu matki w domu pomocy społecznej. Wskazał, że mieszka w [...]. wraz z żoną i dwójką dzieci, które studiują. Żona nie pracuje, pozostaje na jego utrzymaniu. Stwierdził, że pracuje jako [...] i zarabia około [...] zł netto. Podał stałe miesięczne wydatki za energię elektryczną, ogrzewanie domu, ponadto opłatę za studia dzieci, która kwartalnie wynosi [...] zł za każde dziecko. Dodał, że rocznie opłaca ubezpieczenie i podatki. Dodatkowo podkreślił, że aktualnie musi zapłacić [...] euro z tytułu zaległego podatku. Wskazał również, że z uwagi na pokonywanie znacznych odległości do pracy w Polsce ([...]) ponosi dodatkowo wydatki na samochód w kwocie ponad [...] zł. Do protokołu załączył kserokopię aneksu do umowy o pracę z dnia 10 lutego 2009 r., na podstawie którego ustalono wynagrodzenie z dniem 10 lutego 2009 r. w wysokości [...] zł brutto oraz kopie [...] dokumentów na potwierdzenie wydatków ponoszonych przez rodzinę. Podkreślił, że wraz z bezrobotnym bratem zostali przymuszeni do przyjęcia na siebie zobowiązania do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, gdyż był to warunek umieszczenia jej w placówce, a skarżącego nie stać było na przyjęcie na siebie takiego zobowiązania. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 maja 2011 r. pracodawca skarżącego [...] przekazał zaświadczenie o wynagrodzeniu osiągniętym przez skarżącego w kwotach netto: za luty 2011 r. - [...] zł, za marzec 2011 r. - [...] zł i za kwiecień 2011 r. - [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na niewykazanie trudnej sytuacji życiowej i szczególnego przypadku, brak jest podstaw do zmiany wysokości ustalonej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zawarta umowa obowiązuje we wcześniejszej formie, a wniosek o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej został rozpatrzony odmownie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że umowa zawarta pomiędzy skarżącym a kierownikiem miejskiego ośrodka pomocy społecznej narusza regułę proporcjonalności obciążeń związanych z refundacją przez zstępnych kosztów pobytu osób uprawnionych do świadczeń pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd zauważył, że skarżący zawarł z Gminą umowę w dniu 22 lutego 2010 r., o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą skarżący zobowiązał się do wnoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Z uwagi na niewywiązywanie się skarżącego z powyższego obowiązku, odpłatność za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej zastępczo wnosiła Gmina [...] w okresie od września 2010 r. do lutego 2012 r. w łącznej wysokości 9.000 zł. W tej sytuacji organy administracji miały podstawy do obciążenia skarżącego określoną w decyzji należnością, którą zastępczo uiściła gmina. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej, a właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w sposób prawidłowy ustalono wysokość podlegających zwrotowi wydatków poniesionych przez Gminę [...] z tytułu opłat za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że spełniał on też kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy pozwalające na wnoszenie przez niego opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Podpisując umowę skarżący wyraził zgodę na dobrowolne ponoszenie kosztów częściowej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a skoro opłat tych nie uiszczał, Gmina [...] obowiązana była zastępczo ponieść te opłaty, co też uczyniła, a następnie uzyskała prawo dochodzenia od skarżącego zwrotu tych wydatków. Jednocześnie Sąd zauważył, iż organ odwoławczy wykazał, że brak jest podstaw do zmiany umowy i obniżenia bądź nieobciążania skarżącego kosztami z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej, bowiem skarżący nie wykazał trudnej sytuacji życiowej i szczególnego przypadku uzasadniającego jego wniosek o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że związane z umową obciążenie pozwoli na utrzymanie skarżącemu minimum egzystencjalnego niezbędnego dla niego samego, jak i pozostałych członków jego najbliższej rodziny, nie znajduje uzasadnienia. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.G. podniósł zarzut wadliwej wykładni norm prawa materialnego, polegającej na niewłaściwym zastosowaniu: 1) art. 61 ust. 2 pkt 2 b ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż kryterium dochodowe określone w tym przepisie winno uwzględniać wyłącznie kryterium dochodowe obowiązujące w Polsce, nie zaś w kraju, w którym położone jest centrum interesów życiowych skarżącego oraz jego rodziny; 2) art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że umowa zawarta przez skarżącego uwzględniała możliwości płatnicze skarżącego, pomimo że ustalone dla centrum interesów życiowych skarżącego kryterium dochodowe nie zostało spełnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych według których uzyskiwany dochód w kraju zamieszkania nie prowadzi do osiągniecia nawet minimalnego progu określonego kryterium socjalnym na terenie [...] Sąd nie odniósł się do materiału dowodowego, wskazującego na położenie centrum interesów życiowych skarżącego na terenie [...] i związane z nim zwiększone koszty utrzymania. Zasada proporcjonalności obciążeń, wyrażona w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymagała analizy, czy związane z umową obciążenie pozwoli na utrzymanie skarżącemu minimum egzystencjalnego niezbędnego dla niego i jego rodziny. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył przepisy odrzucając dopuszczalność kryteriów dochodowych stanowionych prawem niemieckim, obowiązującym dla centrum interesów życiowych skarżącego i przyjmując wyłącznie polskie kryterium dochodowe. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjny głosie do protokołu M.G. wskazał, że jest obywatelem [...] i na podstawie przepisów prawa międzynarodowego i międzynarodowych konwencji ma prawo do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wyjaśnił, że Rząd [...] ustalił wysokość minimum egzystencji obowiązujące dla osób zamieszkałych na obszarze [...], a kryteria te zostały podane do publicznej wiadomości i wynoszą 658 euro na osobę i 1106 euro dla małżeństwa. Skarżący oświadczył, że jego rodzina żyjąca w [...] ma prawo do minimum egzystencji odpowiadającej godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota zgłoszonych zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sprowadza się do twierdzenia, że w sposób błędny dla ustalenia sytuacji skarżącego, jako osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu jego matki w domu pomocy społecznej, przyjęto kryteria dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej bez uwzględnienia faktu, iż strona zamieszkuje na terytorium [...] i w związku z tym ponosi większe wydatki związane z utrzymaniem niż gdyby zamieszkiwała na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest treść art. art. 61 ustawy o pomocy społecznej, który określa krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W świetle tego przepisu podmiotami tymi są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej Poza sporem pozostaje przy tym fakt, że obowiązek podmiotów zaliczonych do grupy 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie ponosi pełnej odpłatności. Skarżący jako osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej miał ponosić opłaty w wysokości wynikającej z umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jednak od tego obowiązku się uchylił. W konsekwencji zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosiła Gmina [...], która skierowała matkę skarżącego do domu pomocy społecznej, a która obecnie dochodzi zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zauważyć wreszcie należy, iż ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania tego kryterium, innych niż określone w art. 8 ustawy, jak również nie wprowadził odmiennego kryterium w stosunku do osób, które wskazują jako miejsce zamieszkania kraj inny niż Rzeczpospolita Polska. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie w sposób pośredni korzysta ze świadczenia pomocy społecznej udzielanej jego matce, gdyż to Państwo Polskie zdjęło z niego obowiązek zapewnienia bezpośredniej opieki nad matką. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że tym samym korzysta on ze świadczenia na takich samych warunkach jak inni obywatele polscy, mieszkający na terytorium kraju. Skarżący nie może zatem domagać się zastosowania innego kryterium dochodowego, uwzględniającego różnice w poziomie życia w różnych krajach, gdyż żądanie takie nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie, który wprowadzałby takie zróżnicowanie osób zobowiązanych do partycypacji w kosztach pobytu członków najbliższej rodziny. Tym samym należy uznać za nieuzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia kryterium dochodowego, które legło u podstaw określenia wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w zawartej umowie, która obecnie stała się źródłem dochodzenia zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez Gminę. Na dezaprobatę zasługuje natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na art. 71 Konstytucji RP i jego wykładnię, zgodnie z którą to na Państwu spoczywa obowiązek zabezpieczenia materialnego i społecznego rodziny. Otóż wyjaśnienia wymaga, iż uiszczanie przez gminę opłat za pobyt [...] (matki skarżącego) w domu pomocy społecznej w sytuacji, w której uchyla się on od partycypacji w kosztach pobytu w wysokości wynikającej z zawartej umowy stanowi bezspornie przejaw realizacji obowiązku konstytucyjnego. Co więcej, w sposób nieuprawniony skarżący kasacyjnie zdaje się wyprowadzać z treści art. 71 Konstytucji bezwzględny obowiązek utrzymywania przez Państwo, a więc ogół obywateli, matki skarżącego w zupełnym oderwaniu od obowiązków, jakie on sam ma wobec matki, a które wynikają już choćby ze zobowiązań natury alimentacyjnej. Odnosząc się natomiast do poglądów zaprezentowanych przez skarżącego kasacyjnie w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że - jak trafnie wskazał skarżący - wysokość minimum egzystencji ustalona przez Rząd [...] obowiązuje na obszarze [...]. Zatem argumenty skarżącego o ponoszeniu znacznych wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych i dojazdem do pracy w kontekście niemieckiego minimum socjalnego z pewnością będą mieć znaczenie, jeśli skarżący będzie ubiegał się o pomoc socjalną przed właściwymi organami [...]. Natomiast kwestie związane z ponoszeniem odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podlegają rygorom prawa polskiego i ustalanych na potrzeby ustawy o pomocy społecznej polskich kryteriów dochodowych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.