I OSK 632/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 106/12 o odrzuceniu skargi M. M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy w przedmiocie zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 106/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę M. M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy w przedmiocie zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że M. M. jako podstawę swojej skargi wskazał art. 227 i art. 237 § 1 k.p.a. oraz ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Podał, że Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy nie załatwił jego skargi na czynności komornika B. S. działającego w Okręgu Prezesa tego Sądu w terminie 30 dni od dnia przekazania jej z Ministerstwa Sprawiedliwości. Skarżący zażądał również zasądzenia odszkodowania w wysokości 18.000 zł za krzywdę wyrządzoną przez komornika. W uzasadnieniu wskazał, że skargę na działanie komornika złożył w dniu 30 kwietnia 2012 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości. Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. jego skarga została przekazana celem rozpatrzenia do Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy. Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. Prezes Sądu Okręgowego w Świdnicy udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę podniósł, że jest ona niedopuszczalna, bowiem przedmiotem zaskarżenia nie jest bezczynność organu, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem skargi, zdaniem Sądu I instancji, jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy w przedmiocie zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Wniesiona skarga jest zatem skargą powszechną, o jakiej mowa Dziale VIII k.p.a., w szczególności skargą określoną w art. 227 k.p.a. Skarga wniesiona w tym przedmiocie do Sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, bowiem Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono również, że sądy administracyjne kontrolują wyłącznie działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. M., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przyznania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., obowiązującej na zasadnie art.. 91 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, pociągającą za sobą niezapewnienie obywatelowi możliwości rozstrzygnięcia o jego sprawach cywilnych w procesie sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zagwarantowania skutecznego środka skutecznego środka odwoławczego; 2) przepisów postępowania, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania skargi na działanie komornika (czynności z zakresu administracji publicznej) z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy bezspornym jest, że prezesowi sądu okręgowego przysługują kompetencje w zakresie nadzoru administracyjnego nad działalnością organów egzekucyjnych, w związku z czym sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na działania podjęte w ramach tego nadzoru, a tym samym również i do rozpoznania skargi na bezczynność tego organu; - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 8 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia nie jest bezczynność organu, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 P.p.s.a., podczas gdy czynności podjęte przez prezesa sądu okręgowego w ramach nadzoru nad organami egzekucyjnymi mieszczą się w zakresie pkt 4 art. 3 § 2 P.p.s.a., tj. innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 227 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że złożona przez skarżącego skarga na działania komornika mieści się w zakresie ww. art., tj. jako że jej przedmiotem jest w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, podczas gdy komornik sądowy nie jest pracownikiem sądu okręgowego, a co za tym idzie skarga na jego działania nie mogła być złożona w trybie tzw. Skargi powszechnej przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, iż mimo braku w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznego zapisu należy przyjąć, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach należących do właściwości innych sądów. Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawach należących do właściwości innych sądów wynika z jednoznacznego uregulowania tej kwestii w przepisach Konstytucji RP. W artykule 177 Konstytucji RP przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajdujemy w art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana wedle kryterium legalności (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych). Stosownie do treści przepisów art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z wyliczenia spraw podlegających właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten nie jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność sądów powszechnych w zakresie postępowań jakie prowadzą, w tym postępowania nadzorczego związanego z kontrolą komorników sądowych. Sąd administracyjny nie jest powołany do kontrolowania spraw z zakresu czynności nadzorczych nad działalnością komorników sądowych, ponieważ w tym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Zgodnie z art. 767 § 1 k.p.c. na czynności komornika przysługuje skarga do sądu rejonowego, natomiast z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika, że nadzór zwierzchni nad działalnością komorników i działalnością samorządu komorniczego sprawuje Minister Sprawiedliwości przez prezesów sądów okręgowych, sędziów - wizytatorów, a w zakresie kontroli finansowej - przez osoby upoważnione. W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną, gdyż zaskarżona bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego nie mieści się w żadnej kategorii spraw, wymienionych w art. 3 P.p.s.a. Jednocześnie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że skarga M. M. jest skargą powszechną w rozumieniu Działu VIII k.p.a., która nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a. Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 766/12. W orzeczeniu tym nie rozstrzygano czy czynności prezesa sądu okręgowego podejmowane w ramach nadzoru nad komornikami w rozumieniu art. 64 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zawierają w sobie element władztwa administracyjnego i czy mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Postanowienie to dotyczyło skargi na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na przeniesienie prawa własności działki i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest natomiast przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.