I OSK 633/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Zbigniew Rausz NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2380/05 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu za osobę pokrzywdzoną oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2380/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. W., uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu za osobę pokrzywdzoną oraz zasądził od Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz Z. W. kwotę 128 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówił wydania Z. W. zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów uzasadniających przyznanie zainteresowanemu takiego statusu. Pismem z dnia 23 listopada 2003 r., Z. W. złożył do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że fakt więzienia i szykanowania jego osoby pozwala na uznanie go za osobę pokrzywdzoną. Podkreślił, że poza okresem pracy w Milicji Obywatelskiej, nigdy nie był funkcjonariuszem, pracownikiem, ani współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z dnia [...], nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżący podjął współpracę z organami bezpieczeństwa państwa, czego potwierdzeniem był fakt wielokrotnego przyjmowania zleceń i zadań od funkcjonariuszy, stawianie się na spotkania z nimi, udzielanie informacji oficerom Służby Bezpieczeństwa oraz pisemne zobowiązanie do współpracy w charakterze tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]". Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżący przez wiele lat kontaktował się z funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa mając przy tym pełną świadomość z kim się spotyka, z kim rozmawia, a zatem komu i w jakim celu udziela informacji. Z. W. postanowienie z dnia [...] zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niezależnie od argumentów przytoczonych w skardze zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd uznał, że w stanie prawnym, jaki obowiązywał w dacie, kiedy skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu, nie każdy mógł uzyskać informacje o posiadanych i dostępnych Instytutowi Pamięci Narodowej dokumentach. Generalnie ustawa ta dzieliła zainteresowanych w/w informacjami na trzy kategorie: 1/ pokrzywdzonych, 2/ funkcjonariuszy, pracowników lub współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, 3/ innych nie wymienionych w pkt 1 i 2, do których należałoby zaliczyć np. dziennikarzy, pracowników naukowych itp. Sytuacja zmieniła się diametralnie po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie K 31/2004, w którym orzeczono miedzy innymi o niezgodności z Konstytucją RP art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej w zakresie w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony, prawa do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących ich dokumentach, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3, oraz z art. 36 i art. 43 zd. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zakresie w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony prawa załączenia do zbioru dotyczących ich dokumentów własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień, oraz dokumentów lub ich kopii, art. 35 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Konsekwencją powyższego była m.in. utrata mocy przepisu art. 35 ust. 2 z dniem 4 listopada 2005 r. Sąd stwierdził, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego otworzył możliwość uzyskania informacji o materiałach pozostających w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej w zasadzie dla wszystkich osób, jeżeli tylko dokumenty te ich dotyczą i to niezależnie od tego, czy zostaną uznane za pokrzywdzonych w rozumieniu przepisów ustawy, czy też nie. Skarżący może więc nie tylko zapoznać się z dokumentami dotyczącymi jego osoby, ale także przedstawić dokumenty i inne dowody, które pozwolą mu ewentualnie oczyścić się z zarzutów dotyczących jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest, aby postępowanie w sprawie o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej toczyło się według reguł określonych w dziale VII K.p.a. Zastosowanie procedury uproszczonej do rozpoznania takich spraw godzi bowiem w konstytucyjne i przyjęte zasady obowiązujące w państwie prawa, w szczególności w prawo do obrony i prawo do wysłuchania. Zdaniem Sądu, przyjęcie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, że zaświadczenie jest dostateczną formą prawną gwarantującą prawo jednostki do przysługującej jej obrony jest bezpodstawne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, wskazał, że postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej musi zakończyć się wydaniem decyzji, którą wnioskodawca będzie mógł zaskarżyć do Sądu. Od powyższego wyroku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako podstawę kasacji wskazał art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ( naruszenie prawa procesowego). Zarzucił w szczególności naruszenie: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu przez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób naruszający ten przepis, przez co organ pozbawiony został informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a w konsekwencji możliwości poddania wyroku prawidłowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, pomimo że przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia go poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. bez wyjaśnienia swego stanowiska. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, za wyjaśnienie wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może być uznane opisanie stanu prawnego jaki obowiązywał przed i po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04. Ponadto Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie wyprowadził wniosek, że postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie organu, za wyjaśnienie takie nie może być uznane odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/2004. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego, zatem nie doszło do błędnej wykładni prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zdaniem organu, konkretyzacja prawa może być dokona również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie) poddaną kontroli sądów administracyjnych. W zakresie ustalenia statusu pokrzywdzonego można prowadzić postępowanie przewidziane w dziele VII K.p.a. regulującym wydawanie zaświadczeń, bowiem złożony - zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 2 K.p.a. jest podstawą do urzędowego potwierdzania (w formie zaświadczenia) faktów lub stanu prawnego. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnej osobie może być przy tym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 K.p.a.). Dlatego też uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady z art. 75 § 1 K.p.a.: dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Rola IPN ograniczona jest bowiem - w świetle art. 1 pkt 1 ustawy o IPN - do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów (...). W ocenie autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego, określenie statusu osoby jako pokrzywdzonej opiera się na przesłance pozytywnej (art. 6 ust. 1 ustawy o IPN) i przesłankach negatywnych (art. 6 ust. 3 ustawy o IPN). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone prowadzi do bezprzedmiotowości ustalania, czy zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uznanie za osobę pokrzywdzoną. Przesłankami negatywnymi jest stwierdzenie, na podstawie posiadanych dokumentów, że osoba była funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów. Zdaniem organu, skutkiem naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (konkretyzacji normy oraz wydania zaświadczenia zamiast decyzji) nie będzie inna konstatacja niż ta, że strona przeciwna nie może być uznana za pokrzywdzoną, bowiem w archiwum IPN brak jest dokumentów świadczących, iż organy bezpieczeństwa państwa zbierały o niej informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przewidziane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak określone w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego. Naruszenie przepisów proceduralnych stanowi jednak skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Oznacza to, że naruszenie prawa powinno polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej. Wychodząc z takiego założenia należy więc podkreślić, że zgodnie z tart. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W konsekwencji trzeba zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada ustawowym wymaganiom. Mimo tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] trafnie bowiem stwierdził - podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn akt. OSK 1185/04 (LEX nr 165713) - że postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepis art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi wszak normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i wydanej w trybie unormowanym przepisami K.p.a. Norma zawarta w tym artykule wyznacza treść działania organu, natomiast nie reguluje formy działania. Uogólniając zaś problem należy podkreślić, że jeżeli norma prawa materialnego w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego i tym samym nie ma potrzeby konkretyzacji tych elementów, a zatem, gdy z normy prawnej wynikają dla jednostki określonego rodzaju uprawnienia lub obowiązki, to wówczas nie ma podstawy, ażeby działania organów wykonujących administrację publiczną przybierały formę decyzji. Jeżeli natomiast norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, to właściwą formą dokonania tej konkretyzacji jest zawsze forma decyzji administracyjnej. Nie odpowiada standardom konstytucyjnym takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w ramach którego wnioski obywateli załatwiane są poza formalną procedurą. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działu VII K.p.a., regulującego kwestię wydawania zaświadczeń, nie można stosować do załatwiania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawnego. Zaświadczenie zaś potwierdza jedynie fakt ustalony, a nie wynik przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego i samego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, a przede wszystkim narusza podstawowe prawa obywatela: do obrony i do wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki przez przeprowadzenie przeciwdowodu nie jest do zaakceptowania właśnie z punktu widzenia prawidłowo rozumianego prawa do obrony. Oznacza to, że art. 6 omawianej ustawy nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że doszło do naruszenia przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przepisów postępowania i że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkerślić należy, że art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania przeciwko Narodowi Polskiemu, zgodnie z którym: "każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Przepis art. 30 ust. 2 przyznaje zatem każdemu prawo do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu, co odpowiada celom ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Mowa jest o nich we wstępie tej ustawy. Chodziłoby tu więc o takie względy jak: zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu, patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantem, nazizmem i komunizmem, czyny obywateli dokonywane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności oraz godności ludzkiej, obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wzajemnych, a także powinność zadośćuczynienia wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka. Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniem wyznaczonym w preambule ustawy – powinności zadośćuczynienia wszystkim pokrzywdzonym przez państwo w wyniku łamania praw człowieka. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej innych przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. Z przedstawionych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego też, stosownie do art. 184 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.