I OSK 634/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C., M. M., A. M., T. M., R. I., J. M., A. M., I. H., K. C., Z. C., R. C., R. C., J. M., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 460/17, w sprawie ze skargi M. C., M. M., A. M., T. M., R. I., J. M., K. C., J. M., I. H. , R. C., Z. C., na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, , uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,, zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C., M. M., A. M., T. M., R. I., J. M., A. M., I. H., K. C., Z. C., R. C., R. C., J. M. solidarnie, kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 460/17 oddalił skargę M. C., M. M., A. M., T. M., R. I., J. M., K. C., J. M., I. H., R. C., Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] lipca 1970 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, działając na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), wydał orzeczenie, w którym stwierdził, że m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,5531 ha, będąca własnością J. M., pozostająca "do dnia 8 marca 1958 r. bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowym jednostek organizacyjnych, obecnie G. w G.", przeszła z tą datą na własność Państwa. Wnioskiem z 7 stycznia 2015 r. M. C. (spadkobierczyni byłej właścicielki) wystąpiła do Prezydenta Miasta G. "o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. H. oznaczoną jako b. parcela nr [...] (km. 23) o powierzchni 15.531 m2 ". Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania stwierdzając, że "nieruchomość położona w G. przy ul H., oznaczona jako działka nr [...] (...), następnie jako działka nr [...] (...), obecnie stanowiąca działkę nr [...] (...) nie należała do żadnej z trzech kategorii mienia wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli spadkobiercy J. M.. Decyzją z [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], następnie jako działka nr [...], obecnie stanowiącą działkę nr [...] przeszła na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału parceli nr 55. Nieruchomość ta została zajęta pod koniec lat 40-tych lub na początku lat 50-tych XX wieku bez tytułu prawnego przez G. Przemysłowego w G. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie jest jednak samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w tym przepisie. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Nadal obowiązująca ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, w art. 19 ust. 1 stanowi, że w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. A contrario prawo do odszkodowania nie przysługuje w przypadku wywłaszczenia innego mienia niż wskazane w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem tylko ziszczenie się przesłanek w nim ujętych może prowadzić do decyzji ustalającej odszkodowanie. Wojewoda [...] podzielił pogląd organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru innego mienia stanowiącego własność osobistą. Przechodząc do oceny, czy obecna działka nr [...] była działką budowlaną organ zaznaczył, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie udało się ustalić, kiedy dokładnie przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez G. w G. Z akt sprawy wynika, iż nastąpiło to pod koniec lat 40-tych lub na początku lat 50-tych XX wieku. Mimo braku jednoznacznego wskazania dokładnej daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że w ramach czasowych, w których to nastąpiło, obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) zwany dalej "dekretem", w świetle którego to z treści planów zagospodarowania przestrzennego wynikało, jakie nieruchomości mogą zostać zabudowane i w jaki sposób. Regulacja ta zastąpiła zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) przepisy dotyczące planów zabudowania. Zostały one uchylone przez art. 47 dekretu z dniem 21 maja 1946 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 42 dekretu wynikało, że plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie tego dekretu, nadal obowiązywały (jeżeli nie powstał plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru). Dodał, że również z obowiązującej od dnia 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.) wynikało, że obszary rozwojowe miast określać miały regionalne lub miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w ich braku - zarządzenia wojewodów, oparte na opinii właściwych rad narodowych i ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Wojewoda wskazał, że dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli. W sprawie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów związanych z planowaniem zagospodarowania terenu G., w którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość, jak również wskazujących na jej charakter budowlany w latach 1949-1954. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, "że nieruchomość zajęta w późniejszym czasie pod budowę zespołu baz budownictwa wojskowego w 1949 r. była użytkowana jako rola. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wniosku G. w G. z dnia 25 marca 1965 r., dotyczącego stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, w dacie jej faktycznego zajęcia, tj. w 1949 r. nie były na niej usytuowane żadne budynki stanowiące własność osób prywatnych. Powyższe potwierdza również treść pisma G. w G. z dnia 1 marca 1965 r., jak i treść pisma Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 6 lutego 1956 r. ". Ponadto, jak wynika z ewidencji gruntów, sposób użytkowania parceli nr [...], z której powstała m.in. działka nr [...] - obecnie [...], jeszcze do 1952 r. oznaczony był symbolem "A" - co w pruskiej terminologii użytków gruntowych oznaczało "rolę". Zgodnie zaś z planem sytuacyjnym z dnia 24 stycznia 1956 r., stanowiącym załącznik do zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 21 marca 1956 r. na nabycie pod budowę zespołu baz budownictwa wojskowego prywatnych nieruchomości położonych w G., sposób użytkowania parceli nr [...] również został oznaczony jako "rola". Powyższe potwierdził także E. M., pełnomocnik byłej właścicielki nieruchomości, w trakcie przesłuchania w dniu 4 lutego 1965 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dacie jej faktycznego zajęcia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., w projektowanym do 1957 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Z., wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu. Zgodnie z ww. Ogólnym planem - uchwalonym uchwałą nr [...] "orientacyjne przeznaczenie" ww. działki to "tereny przemysłowo-składowe". Podkreślił Wojewoda, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na wielu dokumentach, które wskazują jednoznacznie na sposób korzystania z działki nr [...] (obecnie nr [...]), jak i jej przeznaczenie. Nie można wprawdzie na ich podstawie określić dokładnej daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie zmienia to faktu, że tworzą one całość, która pozwala na uznanie, że w dniu, w którym J. M. faktycznie utraciła władanie nieruchomością, miała ona przeznaczenie rolne. Mając powyższe na uwadze oraz kierując się treścią art. 19 ust. 1 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. organ odwoławczy wskazał, że spadkobiercom J. M. nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, ponieważ nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, nie stanowiła również działki budowlanej, a tym bardziej nie należała do kategorii własności osobistej. Skargę na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego wnieśli M. C., M. M., A. M., T. M., R. I. J. M., A. M., K. C., J. M., I. H., R. C., R. C. i Z. C. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowa działka spełnia kryteria, od których ustawodawca uzależnił ustalenie odszkodowania, tj. czy można ją zakwalifikować jako działkę budowlaną lub inne mienie stanowiące własność osobistą, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy. Bezsporne jest przy tym, że z racji przejścia na własność Państwa gruntu niezabudowanego nie można rozważać przesłanki pierwszej odnoszącej się do domu jednorodzinnego. Odwołując się do wskazówek interpretacyjnych zawartych w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1951 r. sygn. akt C 1164/51, (OSNCK 1953, nr 2, poz. 39), który stwierdził, że dla oceny czy dany grunt ma charakter własności osobistej należy wziąć pod uwagę jego przeznaczenie, organy zasadnie wykluczyły, że nieruchomość stanowiła własność osobistą ówczesnego właściciela. Własność taką mógł bowiem stanowić wyłącznie grunt związany ściśle z domem mieszkalnym i służący do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia jego mieszkańców, a nie do dostarczania towaru na rynek. Z taką interpretacją art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie stoją także w sprzeczności przepisy art. 17 i 18 nieobowiązującej już Konstytucji z 1952 r., które odróżniały własność indywidualną od własności osobistej. Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki Sąd I instancji wskazał, że w dacie przejścia nieruchomości na własność Państwa stanowiła ona grunt rolny. Spór dotyczy zaś kwestii czy nieruchomość tę można było zabudować. Punktem wyjścia do rozważań co do możliwości zabudowy nieruchomości musi być stanowcze stwierdzenie, że możliwość zabudowy przejętej nieruchomości należało badać na dzień utraty władania nieruchomością przez jej właścicieli. Z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej, konkretnej daty tego przejścia na własność Państwa badaniem należy objąć okres przełomu lat 40 i 50 XX wieku. W czasie tym obowiązywały akty prawne, które regulowały zarówno planowe zagospodarowanie przestrzenne, jak również kwestie budowlane. W tym względzie Sąd I instancji przytoczył treść art. 1, art. 2, art., art. 5, art. 42 i art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz obowiązujący do 21 maja 1946 r .art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.), a także art. 2 ust. 2 obowiązującej od 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.). Przytoczone przepisy obowiązujące w okresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości wyznaczały, zdaniem Sądu I instancji, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, koniecznego dla prawidłowego ustalenia, czy na czas przejęcia przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy. W szczególności niezbędnym było ustalenie, czy na tym terenie, w tej dacie obowiązywały akty planistyczne, określone w ww. przepisach. To z ich treści powinno bowiem wynikać, czy działki objęte postępowaniem kwalifikowały się do zabudowy, a zatem czy były to działki budowlane. W ocenie Sądu I instancji, słuszny zatem kierunek obrały orzekające w sprawie organy poszukując aktów planistycznych z okresu przejęcia nieruchomości, z których mogłaby wynikać możliwość jej zabudowy. Dokumentów takich nie odnaleziono. Udało się jedynie ustalić, że grunt ten wykorzystywany był jako rolny i jako taki nie był przeznaczony do zabudowy. Powoływanie się przez pełnomocnika skarżących na dokument zezwalający na zabudowę z 1953 r. potwierdza, że do tego czasu nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę, gdyż jak wyżej wskazano, w przypadku braku planu miejscowego zgodę na zabudowę musiała wyrazić właściwa regionalna dyrekcja planowania przestrzennego. Taka zgoda pochodzi z 14 października 1953 r., a w tej dacie dysponentem nieruchomości było Z. w G. Udzielenie takiej zgody w 1953 r. potwierdza, że działka obecnie o nr [...] położona w G. przy ul. H. nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, ani żaden przepis regionalnego planu nie dopuszczał możliwości zabudowy działki. Z opisanych wyżej względów Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, że działka objęta niniejszym postępowaniem nie była także działką budowlaną, zatem przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie dopuszcza możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37), a w szczególności jego art. 19 ust. 1, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym założeniu, że przejęta nieruchomość, pomimo nieokreślenia precyzyjnie daty jej przejęcia i określenia wyłącznie w sposób ogólnikowy, iż był to okres przełomu lat 40 i 50 XX wieku, i wydania przez właściwy organ, w tym okresie, konkretnie w dniu 14 października 1953 r. zezwolenia na zabudowę nieruchomości i podjęcia na niej prac budowlanych, nie stanowiła działki budowlanej, 2) art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnione pominięcie przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., skutkujące niezastosowaniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., mimo iż przejęta nieruchomość stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu tego przepisu, tj. istniała prawna możliwość jej zabudowy,; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. oraz art. 17 Karty praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Z własnej inicjatyw nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz konkretyzowania za nich, czy uzupełniania lub modyfikowania zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie była kwestia, czy nieruchomość przejęta na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, czy też nie. W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy: "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". Zgodzić należało się ze skargą kasacyjną, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie zaaprobował stanowisko o braku podstaw do przyjęcia, że sporna działka nie miała charakteru budowlanej, a w konsekwencji że nie należy się za nią odszkodowanie. Obowiązujące na przełomie lat 40-tych i 50-tych przepisy nie definiowały wprost pojęcia działki budowlanej. Słusznie zatem kontrolowany sąd, aby dokonać interpretacji tego pojęcia, poddał analizie akty prawne z tamtego okresu odnoszące się do prawnych warunków zabudowy, w tym przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a także ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolowany sąd wadliwie ograniczył swe rozważania do regulacji odnoszących się do obszarów rozwojowych, wyznaczonych przez plany zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 r. Zgodzić należało się z tezą, że wszelkie rozważania na temat możliwości zainwestowania rozpocząć należało od analizy obowiązujących na tym terenie aktów planistycznych z okresu przejęcia spornej działki, skoro zgodnie z przepisem art. 1 ww. dekretu, wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania, do których, zgodnie z art. 2 tego dekretu, zaliczano plany krajowe, regionalne, miejscowe, opracowane zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej państwa. W przypadku jednak gdy na badanym obszarze w dacie relewantnej nie obowiązywał żaden plan (uzasadnienie Sądu I instancji nie powołuje postanowień konkretnego aktu prawa miejscowego) należało zbadać czy obowiązujące w tej dacie przepisy prawa pozwalały na zabudowę nieobjętych planami obszarów. Bez bliższego odniesienia się do treści aktualnych wówczas unormowań wyprowadzenie wniosku o braku możliwości zabudowy nieobjętego planem terenu przez dotychczasowego właściciela uznać należało za co najmniej przedwczesne. Z tego powodu, zaakceptowanie stanowiska, że przeciwko przyjęciu charakteru budowlanego działki przemawiało jego faktyczne rolnicze wykorzystanie nie mogło zostać uznane za prawnie uzasadnione. W kontrolowanym uzasadnieniu nie wskazano unormowań, które pozwoliłyby na zaakceptowanie stanowiska, iż o charakterze budowlanym działki decydował status prawny podmiotu podejmującego działania inwestycyjne. Tymczasem, Sąd I instancji zdaje się akceptować tezę, że rolnicze wykorzystanie spornego gruntu czyniło niemożliwą zabudowę przez dotychczasowego właściciela, dopuszczając ją w przypadku podmiotu publicznego. Kontrolowany sąd w uzasadnieniu zaznaczył, że ówczesny ustawodawca w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, przewidział możliwość wyznaczenia obszarów rozwojowych, mimo braku regionalnych lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez zarządzenia wojewodów, oparte na opinii właściwych rad narodowych i ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Poza przytoczeniem treści tego przepisu Sąd I instancji nie poczynił szerszych rozważań w tym względzie. Słusznie autor kasacji podniósł, że dokonując wykładni przepisów będących podstawą przyznania odszkodowania kontrolowany sąd pominął rozważania na temat ich znaczenia w kontekście art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Pominięte przepisy Konstytucji RP i prawa międzynarodowego odnoszą się do zasady poszanowania prawa własności obywateli oraz obowiązku władzy publicznej przyznania słusznego odszkodowania w razie dokonania wywłaszczenia. Wobec tego słusznym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i dlatego wyrok Sądu I instancji należało uchylić a sprawę przekazać temu sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponownie badając sprawę Sąd I instancji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. W pierwszej kolejności wyjaśni, czy unormowania któregokolwiek z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w dacie relewantnej na spornym obszarze, jaka była ich treść, a w przypadku stwierdzenia, że sporny teren nie był objęty planem konieczne będzie odniesienie się do przepisów regulujących kwestię potencjalnej zabudowy w sytuacji braku planu. Z uzasadnienia sądu musi wyraźnie wynikać, czy postanowienia planu nie obowiązywały na tym terenie, czy też koniecznych obrazujących ich treść nie udało się odnaleźć. Rozważania na temat znaczenia przepisu art. 19 ust.1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. należy poczynić także w kontekście art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 21 ust.1 i art. 64 Konstytucji RP. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano stanowisko, że zobowiązanie do uregulowania roszczeń odszkodowawczych, sprzed daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998r.), za wywłaszczone bez odszkodowania z mocy prawa nieruchomości, urzeczywistnia zasadę ochrony własności wyrażoną w art.21 ust.2 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji jak również czyni zadość art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.