I OSK 649/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 500/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 500/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku A. Z. o przyznanie dodatku mieszkaniowego odmówił wyżej wymienionej przyznania wnioskowanej pomocy. Organ wskazał, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe wynosi [...]m2, podczas gdy powierzchnia normatywna mieszkania dla 1 osoby wynosi [...]m2. Lokal zajmowany przez wnioskodawczynię przekracza zatem normatywną powierzchnię użytkową lokalu o [...]%. Z kolei procentowy udział powierzchni pokoi i kuchni ([...]m2), w powierzchni całego lokalu przekracza [...]% i wynosi [...]%. Sąd wskazał, iż odwołanie od tej decyzji złożyła A. Z. wskazując na trudną sytuację życiową i zdrowotną. Podała, że jej dochód stanowią alimenty w wysokości 300 zł miesięcznie, zasądzone w wyroku rozwodowym na jej rzecz. Ich wysokość kształtuje się poniżej progu minimum socjalnego. Odwołująca podkreśliła, że powierzchnia jej lokalu przekracza dopuszczalną powierzchnię zaledwie o [...]m2. Dalej Sąd I instancji podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm. dalej – "ustawa"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podniósł, iż Kolegium stwierdziło, A. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2, zatem powierzchnia jej lokalu przekracza normatywną powierzchnię lokalu o [...] m2. Dopuszczalne przekroczenie normatywnej powierzchni w sytuacji wnioskodawczyni nie może wynosić więcej niż 30%. Uzyskanie przez nią dodatku mieszkaniowego uwarunkowane jest zajmowaniem lokalu o powierzchni nie większej niż [...]m2. Kolegium wskazało również, że z uwagi na fakt, że udział powierzchni pokoi i kuchni ([...]m2) w całkowitej powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60% (wynosi bowiem [...]% ogólnej powierzchni) niemożliwym jest przyjęcie zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu wnioskodawczyni do 50%. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż w skardze na tę decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. Z. nie precyzując kierunku jej weryfikacji zawnioskowała o przyznanie dodatku mieszkaniowego, chociażby w części (tj. obniżonego procentowo o powierzchnię jaka nie pozwala na przyznanie tego dodatku). W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła trudną sytuację życiową i materialną w jakiej się znalazła, wnioskując o wnikliwe rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie pomocy, "bez opierania się o sztywne przepisy", ze względu na okoliczności w jakich się, bez własnej winy, znalazła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 500/13 oddalił skargę A. Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...]m², w którym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...]m², prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie jest osobą, wobec której wydano orzeczenie o niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że powierzchnia jej mieszkania przekracza normatywną powierzchnia użytkową lokalu mieszkalnego uprawniającą do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak jest więc przesłanek do zastosowania wobec niej normy prawnej dającej podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem zwiększonej o [...] % normy mieszkaniowej, bowiem stosunek normatywnej powierzchni mieszkania do rzeczywistej powierzchni mieszkania wynosi [...]%. Z kolei fakt, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni całego mieszkania wynosi [...]%, przekracza zatem ułamek [...] %, przesądza o braku podstaw do zwiększenia normy mieszkaniowej o 50 %. Sąd I instancji uznał, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej i osobistej skarżącej nie mają wpływu na ocenę legalności kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Przepisy regulujące przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje wydawane na ich podstawie nie mają charakteru decyzji uznaniowych. Brak jest zatem podstaw, by podnoszone przez skarżącą w skardze argumenty, wobec braku po jej stronie przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku mieszkaniowego, mogły skutkować jego przyznaniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z. zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: przepisów prawa materialnego Konstytucji, tj. art. 8 ust. 2 w zw. art. 75 ust. 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu bezpośrednio w zbiegu z ustawą zasadniczą i dokonanie wyłącznie wykładni językowej przepisu ustawy w sytuacji, gdy art. 75 ust. 2 Konstytucji zmusza do dokonania wykładni celowościowej. Wskazując na powyższe składająca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że literalne stosowanie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podczas gdy zasadna jest celowościowa wykładnia przepisów prawa w kontekście praw obywatelskich konstytucyjnie gwarantowanych, a w szczególności art. 75 ust. 2 i art. 30 Konstytucji stanowi naruszenie prawa. Strona wskazała, że ustawa pomija sytuacje osób, które z przyczyn od nich niezależnych los "obdarował" mieszkaniem o powierzchni minimalnie odbiegających od ustanowionych krytycznym przepisem, a których sytuacja majątkowa zdecydowanie kwalifikuje się do otrzymania przedmiotowego dodatku. Sytuacja materialna, (nie wspominając o życiowej) skarżącej jest bardzo ciężka. Ustawa powinna w sposób praktyczny rozwiązywać sytuacje osób w położeniu skarżącej. Skoro jednak przyznanie dodatku mieszkaniowego ograniczone jest przez normy ustawy, WSA (skoro nie uczyniło tego SKO) winno rozpatrzeć je przez pryzmat przepisów Konstytucji, czego zaniechał. Strona wskazała, że literalne brzmienie przepisów ustawy zmusza osoby niemłode, w wieku przedemerytalnym do porzucenia swojego centrum życiowego i znalezienia mieszkania, którego powierzchnia normatywna będzie odpowiadała dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Skarżąca teoretycznie ma dach nad głową , ale tylko teoretycznie, skoro musi przeznaczać głodowe środki utrzymania na opłacenie czynszu i po ich skonsumowaniu na czynsz nie ma z czego żyć. Jeśli zdecyduje się żyć ze środków przeznaczonych na czynsz, straci dach nad głową, ale o ile bez dachu nad głową można żyć w krajach Europy Południowej czy w Afryce, to w Polsce godnie tak żyć nie można. Strona zwróciła uwagę, iż językowa wykładnia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy pogwałciła prawo do przyrodzonej godności człowieka i sprawiła, że nie jest już niezbywalna, bowiem jej zbywalność może okazać się kwestią czasu. To samo czyni fikcyjnym konstytucyjną gwarancję prowadzenia przez organy państwa polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działania obywateli zmierzającego do uzyskania własnego mieszkania określoną w art. 75 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej - "Ppsa") stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparty został na podstawie z art. 174 § 1 pkt 1 Ppsa tj. naruszeniu prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 75 ust. 1 w zw. z art. 30 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez niezastosowanie tego przepisu bezpośrednio w zbiegu z ustawą zasadniczą i dokonanie wyłącznie wykładni językowej przepisu ustawy, gdy art. 75 ust. 2 Konstytucji zmusza do dokonania wykładni celowościowej. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). W sposób jednoznaczny wskazuje ona, jakie obligatoryjne warunki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz powierzchni użytkowej lokalu (art. 5) Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego, dla 1 osoby nie może przekraczać [...] m2. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 %, a więc w przypadku osoby zamieszkującej samodzielnie będzie to maksymalnie [...] m2 ([...] m2 + [...] %). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50 %, ale tylko w przypadku jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Argumentacja skarżącej kasacyjnie zmierza do zakwestionowania treści przepisu, a nie niezastosowania wskazanych przepisów przez Sąd I instancji. Wskazać należy, że względy wykładni celowościowej nie mogą prowadzić do zmiany znaczenia interpretowanego przepisu uzyskanego na gruncie wykładni językowej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 5 o dodatkach mieszkaniowych w sposób jednoznaczny określa przesłanki jakie musi spełnić potencjalny beneficjent pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego. Ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększonej o wskazany procent. Kryteria przewidziane w powołanej ustawie nie pozwalają organom orzekającym na uznaniowość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1449/13 i powołane w nim orzeczenia, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać też trzeba, że w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę , Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. bowiem organy zarówno I jak i II instancji, wydając zapadłe decyzje w sprawie wyjaśniły i przedstawiły stan faktyczny w kontekście przesłanek uregulowanych we właściwych przepisach prawa materialnego. Bezspornym jest, że skarżąca kasacyjnie mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni [...] m2, w którym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...]m2 i nie jest ona osobą, której wydano orzeczenie o niepełnosprawności. Oznacza to, że powierzchnia użytkowa zamieszkiwanego przez nią lokalu przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby, określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji brak było też w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej kasacyjnie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to z tego względu, że stosunek normatywnej powierzchni mieszkania do jego rzeczywistej powierzchni wynosi [...]% i przekracza określoną w art. 5 ust. 5 pkt 1 tej ustawy wartość [...]%, natomiast udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni całego mieszkania wynosi [...]%, a zatem przekracza określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2 tej ustawy wartość [...]%. Wyjaśnienia wymaga też, że Sąd I instancji nie stosował przepisów Konstytucji. Artykuł 8 Konstytucji wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Art. 30 Konstytucji stanowi ogólną dyrektywę dotyczącą ochrony godności człowieka, natomiast art. 75 ust. 1 Konstytucji wskazuje, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Zaznaczyć jednak należy, że przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiona jest argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną, jakoby Sąd I instancji zobligowany był do dokonania celowościowej wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, bowiem ustawodawca w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych pominął sytuację osób, które posiadają lokale nieznacznie przekraczające ustawowe kryteria powierzchni normatywnej, a których sytuacja majątkowa kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Jest bowiem wręcz przeciwnie, o czym świadczy treść art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. analizował możliwość zastosowania tego przepisu względem skarżącej kasacyjnie. Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 258- 260 Ppsa wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.