I OSK 659/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 89/08 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 89/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: R. M. złożył drogą służbową raport datowany na dzień [...] grudnia 2006 r. o zwolnienie go ze stanowiska zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w G. z dniem [...] grudnia 2006 r. i równocześnie przeniesienie do cywila, wskazując, że obecna praca w policji nie ma nic wspólnego ze słowami wyszytymi na sztandarze na który przysięgał tj. "Prawo, Honor, Ojczyzna", w związku z czym nie widzi możliwości pełnienia służby w jej szeregach. Komendant Powiatowy Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58, ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), zwolnił komisarza R. M. ze służby stałej w Policji z dniem [...] grudnia 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. R. M., skierował drogą służbową do Komendanta Powiatowego Policji w K. raport o wycofanie własnego raportu z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczącego wypowiedzenia dalszego przebiegu służby, w uzasadnieniu wskazując, że decyzję o zakończeniu służby w Policji podjął w skutek stresu i silnego wzburzenia dotyczącego postępowania swoich przełożonych w chwili ujawnienia szeregu nieprawidłowości oraz atmosfery panującej w tamtym okresie w pracy. Po przeprowadzeniu rozmów z psychologiem policyjnym oraz lekarzem psychiatrą, którzy uznali, że jest on na skraju wyczerpania nerwowego, na co wpływ miały wydarzenia w miejscu pracy. R. M. stwierdził, że decyzje o ewentualnym zakończeniu służby w Policji powinien podjąć świadomie, po powrocie do pełnej równowagi psychicznej, czego nie można powiedzieć o decyzji podjętej pod wpływem emocji w raporcie z dnia [...] grudnia 2006r. Wskazany wyżej rozkaz personalny doręczono R. M. w dniu [...] stycznia 2007 r., od którego to złożył odwołanie domagając się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie zwolnienia go ze służby. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił nową datę zwolnienia ze służby na dzień [...] marca 2007 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy, wskazując, że zgodnie z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, przy czym użycie stwierdzenia "zwalnia się" wyraźnie nakłada na przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służbowego w przypadku zaistnienia określonej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 365/07, uchylił orzeczenie z dnia [...] marca 2007r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim, wskazując, ze regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że ustanie stosunku służbowego następuje z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczna. Decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał uzyskuje natomiast moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można określić daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby wcześniej, niż data doręczenia mu orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż powodowałoby to rozwiązanie stosunku służbowego z datą wsteczną. W związku z tym, w ocenie Sądu określenie w orzeczeniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2007 r. daty zwolnienia funkcjonariusza na dzień [...] marca 2007 r., podczas, gdy orzeczenie to zostało stronie doręczone w dniu [...] kwietnia 2007 r., stanowi istotne naruszenie prawa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006r. w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił nową datę zwolnienia ze służby na dzień [...] grudnia 2007 r., ustalił wysługę lat na dzień [...] grudnia 2007r. oraz stwierdził, iż strona nie nabyła prawa do emerytury policyjnej. Ponadto organ przyznał R. M. nagrodę roczną za 2007r. w wysokości jednomiesięcznego uposażenia oraz przyznał z dniem [...] grudnia 2007r., mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 1,47, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło na podstawie 41 ust. 3 ustawy o Policji, a oświadczenie skarżącego o odwołaniu żądania zwolnienia ze służby w Policji dotarło do Komendy Powiatowej Policji w K. później niż oświadczenie z żądaniem zwolnienia, w związku z czym odwołanie to w świetle art. 61 Kodeksu cywilnego nie jest skuteczne. Na ten rozkaz personalny R. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o jego uchylenie oraz rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K., zarzucając, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności w zeznaniach świadków, a także w spornych oświadczeniach Komendanta Powiatowego Policji i sekretarki Komendy Powiatowej w G. - D. S. Jednocześnie wskazał, iż argumentacja organu na temat jego stanu psychicznego w dniu sporządzania raportu jest nietrafna, przedstawia wiele sprzeczności oraz opiera się na przypuszczeniach. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 89/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę R. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wskazał, że stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a do postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że organ, który otrzyma zgłoszenie o wystąpieniu ze służby jest obowiązany wydać rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym rozkaz personalny jest jednocześnie aktem konstytutywnym powodującym trwałe rozwiązanie stosunku służbowego z datą określoną w rozkazie, a jego późniejsze uchylenie nie skutkuje automatycznym przywróceniem do służby. W związku z tym Sąd stwierdził, że szczególny charakter postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji determinuje uprawnienia strony w zakresie kształtowania tego postępowania. Zgłoszenie o wystąpieniu ze służby wiąże organ, a wydanie rozkazu personalnego powoduje skuteczne i definitywne rozwiązanie administracyjnoprawnego stosunku służby z datą wskazaną w rozkazie. Złożone zgłoszenie ulega w takim wypadku skonsumowaniu, a jego cofnięcie na etapie postępowania odwoławczego nie jest już możliwe. Zdaniem Sądu, uznanie możliwości odwołania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu (na etapie zaskarżenia) musiałoby prowadzić do jego uchylenia i umorzenia postępowania, co jest nie do pogodzenia z istotą i skutkami prawnymi tego aktu. W ocenie Sądu nie ma również podstaw, by do oświadczenia o cofnięciu zgłoszenia o wystąpieniu ze służby stosować rygor określony w art. 61 § 1 in fine k.c. Postępowanie administracyjne nie jest bowiem oparte na systemie prekluzji, a koncentracja materiału dowodowego w sprawie następuje do momentu wydania decyzji (jej podpisania). Sąd uznał, że cofnięcie zgłoszenia o wystąpieniu ze służby jest skuteczne, pod warunkiem, że mogło dotrzeć do organu przed podpisaniem przezeń rozkazu personalnego. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie oświadczenia składane przez R. M. na etapie postępowania odwoławczego nie mogły prowadzić do skutecznego cofnięcia raportu o wystąpienie ze służby. Sąd zwrócił także uwagę, iż prawo administracyjne nie reguluje następstw czynności strony podjętych przez stronę z wyłączeniem świadomości albo pod wpływem przymusu lub bezprawnej groźby, nawet, jeżeli w efekcie doprowadziły one do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z jej wolą. Stanowi to, zdaniem Sądu, lukę prawną wymagającą uzupełnienia w drodze wykładni. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżony rozkaz personalny w razie stwierdzenia, że zgłoszenie o wystąpieniu ze służby zostało złożone przez funkcjonariusza w stanie wyłączającym świadomość albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, lub też pod wpływem bezprawnej groźby. Podstaw takiego rozstrzygnięcia należy jednak upatrywać w zasadzie praworządności, obiektywizmu i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 6, 7 i 8 k.p.a.), a nie w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 82, 87, 88 k.c.), do których organ administracji może odwoływać się jedynie pomocniczo. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył R. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U,. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono "naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, poprzez pominięcie przez Sąd faktu postępowania karnego toczącego się z wniosku skarżącego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd w ogóle się nie odniósł do kwestii postępowania karnego w sprawie fałszowania dokumentów w trakcie postępowania dyscyplinarnego. Ponadto wskazano, że zarzuty skierowanie wobec organów I i II instancji w zakresie postępowania dyscyplinarnego obejmujące nie tylko nieuwzględnienie stanu psychicznego skarżącego są bardzo poważne, bo dotyczą także procedury tego postępowania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się jedynie do kwestii stanu psychicznego skarżącego w momencie sporządzania raportu o zwolnienie ze służby, pomijając w szczególności kwestię toczącego się postępowania karnego i wpływ jego prawomocnego orzeczenia na wyrok w tej sprawie. Pozostałe zarzuty zostały ocenione przez Sąd bardzo lakonicznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie wniósł o jej oddalenie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie jest wskazaniem podstawy kasacyjnej powołanie art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez podania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone. Wskazano ponadto, że skarga kasacyjna R. M. zupełnie nie uzasadnia przywołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt.1 powołanej ustawy oraz poddano w wątpliwość o jakie dyscyplinarne chodzi skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszania prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, lecz stwierdzone uchybienie nie dyskwalifikuje jej w stopniu skutkującym koniecznością jej odrzucenia. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych ogólnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - "rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów kpa" - został sformułowany wadliwie. Podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie postępowania administracyjnego. Zatem, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, należy wskazać przepisy procedury sądowej, którym uchybił Sąd i wykazać przy tym, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przez Sąd pierwszej instancji naruszone nie zostały powołane. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia warunków umożliwiających jego rozpoznanie. Przechodząc do oceny przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że i te zarzuty zostały sformułowane wadliwie. Koniecznym warunkiem poprawnego przedstawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wskazanie, które przepisy artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy lub rozporządzenia zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z tym, co zostało na wstępie powiedziane nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 1328/05, LEX nr 193314). Autor skargi kasacyjnej, wbrew przedstawionym powyżej wymogom, nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, ponieważ w skardze kasacyjnej powołano jedynie przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. bez wskazania konkretnych przepisów, które zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszone. Takie sformułowanie zarzutów nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do wskazania, że skarżący podnosił, iż prowadzone jest postępowanie karne z jego wniosku w sprawie sfałszowania dokumentów, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w ogóle się do tego nie odniósł. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.