I OSK 664/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1369/05 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1369/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uznał K. G. winnym zarzucanych mu czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wskazano, że postępowaniem dyscyplinarnym objęte było zdarzenie z dnia 7 września 2004 r., kiedy to skarżący, pełniąc służbę na dyżurze: 1) odmówił wykonania polecenia przełożonego w zakresie czynności mu zleconych, 2) nie wykonał polecenia służbowego przełożonego w zakresie zapoznania się z przepisami regulującymi zasady pełnienia służby dyżurnego, 3) naruszył zasady etyki zawodowej policjanta poprzez czytanie gazety "Fakt" rozłożonej na biurku przy okienku dyżurnego, pełniąc służbę dyżurującego, 4) naruszył zasady etyki zawodowej policjanta poprzez niezachowanie szacunku wobec przełożonego w służbowej rozmowie telefonicznej, poprzez użycie słowa obraźliwego. Po rozpatrzeniu odwołania K. G. od wskazanego wyżej orzeczenia Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu decyzją z dnia [...] nr [...]: 1) uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania obwinionego winnym popełnienia czynu zarzucanego w pkt 2 i 3 i w tym zakresie uniewinnił obwinionego, 2) uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej wymiaru kary i w tym zakresie zmienił orzeczenie i wymierzył karę dyscyplinarną – nagany, 3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Oddalając skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji), w szczególności art. 132 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 wspomnianego artykułu policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Ust. 2 art. 132 omawianej ustawy różnicuje i wskazuje trzy sytuacje (zachowanie policjanta), które zakwalifikować można jako naruszenie dyscypliny służbowej, a jest to: - zawinione przekroczenie przez policjanta przysługujących mu uprawnień, - niewykonanie przez policjanta obowiązków wynikających z przepisów prawa, - niewykonanie przez policjanta rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych w oparciu o przepisy prawa do ich wydania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że ustawa o Policji obliguje policjantów do pilnego wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych, a art. 27 ust. 1 wspomnianej ustawy typizuje odmowę wykonania poleceń jako przewinienie dyscyplinarne, polegające na odmowie wykonania polecenia przełożonego. Sąd zwrócił również uwagę na to, iż istotą formacji mundurowej jest jej hierarchiczne podporządkowanie, w tym wykonywanie poleceń. Sąd I instancji mając na względzie stan faktyczny i prawny oraz dokonaną w postępowaniu dyscyplinarnym ocenę dowodów, stwierdził, że uznanie oczywistości popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu w tej sprawie czynów było w pełni uzasadnione, a wymierzona kara (najniższa w katalogu tj. nagana) adekwatna i współmierna do popełnionych czynów i stopnia zawinienia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. złożył K. G., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi z dnia 8 lipca 2005 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 132 ust. 2 i 3 ust. 1 ustawy o Policji, § 4, § 8, § 12 zarządzenia nr 19 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dyżurnego jednostki organizacyjnej Policji (Dz.U. KGP nr 2, poz. 15) w związku z § 14 zarządzenia nr 1173 KGP z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji (Dz.U. KGP nr 21, poz. 132) oraz art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 21 zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".(Dz.U. KGP z 2004 r. nr 1, poz. 3) Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę obowiązujących w dacie wydawania decyzji § 4, § 8 i § 12 Zarządzenia nr 19 KGP z dnia 28 listopada 2000 r. stanowiących, że skarżący jako dyżurny jednostki Policji nie miał obowiązku prawnego prowadzenia dochodzeń karnych na tym stanowisku. Wobec powyższego polecenie przełożonego było niezgodne z prawem. Ponadto skarżący podniósł, że w oparciu o art. 31 ust. 1 Ustawy Zasadniczej policjant powinien mieć możliwość nie wykonywania rozkazu (poleceń) przełożonych niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia zasad etyki zawodowej w odniesieniu do kwestii użycia przez skarżącego wobec przełożonego słów nieprzyzwoitych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty analogiczne do tych, które przedstawione zostały zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Właściwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest podstawowym warunkiem materialnym skargi kasacyjnej, a to z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Kasacja nieodpowiadająca wyżej opisanym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 p.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż podniesione w jej podstawach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.). Punktem wyjścia rozważań w niniejszej sprawie jest zwrócenie uwagi na to, iż skarżący będąc przedstawicielem służby mundurowej i w związku z tym należąc do struktury hierarchicznie podporządkowanej, miał szczególny obowiązek wypełnienia poleceń przełożonego. Policjant zobowiązany jest dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania przywołanego w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Jednym z tych podstawowych obowiązków jest przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych. W myśl art. 132 ust. 1 ustawy o Policji - policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Zatem policjant odpowiada dyscyplinarnie, gdy popełni choćby jedno z przewinień określonych w tym przepisie. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji publiczne zaufanie. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący dopuścił się popełnienia obu wyżej wskazanych przewinień polegających po pierwsze - na odmowie wykonania polecenia przełożonego (art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 1) i po drugie - na naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta przez użycie wobec przełożonego słów obraźliwych. Załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. określający "zasady etyki zawodowej policjanta" stanowi w § 21, iż policjant powinien rzetelnie wykonywać polecenia przełożonego oraz odnosić się do niego z szacunkiem. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zwrócił uwagę, – co nie budzi wątpliwości - iż użyte przez skarżącego obraźliwe słowa w żadnej mierze nie mogą mieścić się w pojęciu "szacunku wobec przełożonego". Podkreślenia wymaga, iż w/w ustawa o Policji nie wskazuje innych poza art. 58 ust. 2 (odmowa wykonania polecenia, gdy wykonanie polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa) sytuacji, w której dopuszczalne i jednocześnie usprawiedliwione byłoby odmówienie przez policjanta wykonania polecenia służbowego. Zatem w niniejszej sprawie K. G. nie mógł odmówić wykonania polecenia służbowego na dyżurze. Natomiast prawidłowość wydanego polecenia przez przełożonego mógł ewentualnie kwestionować przy wykorzystaniu odpowiedniej drogi służbowej. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami, na których opiera się działanie Policji, aby fakt naruszenia prawa przez funkcjonariusza Policji nie pociągał za sobą skutków w stosunku służbowym. Szczególna rola społeczna tej grupy zawodowej i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla jej skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania innych, poza normami prawa karnego i prawa o wykroczeniach, przepisów i zasad. Mając na względzie, iż policjantowi mogła być wymierzona kara dyscyplinarna wymieniona w treści art. 134 ust. 1 ustawy o Policji – (od nagany do wydalenia ze służby) to w kontekście przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd I instancji właściwie uznał, iż wymierzona wobec skarżącego najłagodniejsza z katalogu kar -kara nagany – jest adekwatna i współmierna do popełnionych czynów oraz stopnia zawinienia. Gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawił to do uznania właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż ogranicza się on jedynie do ogólnikowego twierdzenia uchybienia tym przepisom bez szczegółowego podania i uzasadnienia, kto te przepisy naruszył, w jakim postępowaniu oraz w jaki sposób. Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.