I OSK 666/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Włodawskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1098/02 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Włodawskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. nr DEiGMSP/1557/EL/02 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. I SA 1098/02 oddalił skargę Zarządu Powiatu we Włodawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. DEiGMSP/1557/EL/02 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 września 2001 r. GKN.GT.7224-3/73a/00/01, którą stwierdzono, że – na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - mienie Skarbu Państwa stanowiące działki nr 431 i 289, o powierzchni 3000 m2, położone w Okunince, będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa stało się mieniem Województwa Lubelskiego. Mienie to pozostawało w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Lublinie Zarząd Dróg we Włodawie, która – stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej, określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027) – z dniem 31 grudnia 1998 r. została przekształcona m.in. w jednostkę organizacyjną do zarządzania drogami wojewódzkimi, tj. zarząd drogowy w Lublinie (Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie), przekazany województwu samorządowemu, pozostały z części dotychczasowego Zarządu Dróg we Włodawie, którego pozostała część, jako zarząd drogowy we Włodawie do zarządzania drogami powiatowymi (Zarząd Dróg Powiatowych we Włodawie), została przekazana powiatowi włodawskiemu. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, gdyż – jak podał – częścią postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia mienia jest sporządzenie protokółów zdawczo-odbiorczych, określających, jakie składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, stają się, z dniem 1 stycznia 1999 r., składnikami jednostek powstałych w wyniku przekształcenia dyrekcji (§ 3 powołanego wyżej rozporządzenia), protokółem zaś z dnia 14 stycznia 1999 r. obydwie działki przekazano właśnie Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Wnosząc skargę kasacyjną Zarząd Powiatu we Włodawie jako jej podstawy przytoczył: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) pominięcie przez Sąd przy orzekaniu treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co w istocie doprowadziło do wydania decyzji administracyjnych, stwierdzających nabycie mienia Skarbu Państwa przez samorząd województwa oraz przekazania mienia bez uprzedniego wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu; b) niezastosowanie przez Sąd przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), który to przepis stanowił, iż składniki mienia będące dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek organizacyjnych zarządzających drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi, a w dniu 1 stycznia 1999 r. częścią nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania fizycznie i faktycznie władał powiat włodawski; c) niezastosowanie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) polegające na zaniechaniu powołania przez właściwy organ komisji inwentaryzacyjnych na podstawie czynności, których mogło być przekazanie mienia Skarbu Państwa; 2. naruszenie przepisów postępowania polegające w szczególności na: a) utrzymaniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzji administracyjnych stwierdzających nabycie mienia, wydanych w okolicznościach określonych przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu jako strony – Powiatu Włodawskiego, tj. z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a.; b) utrzymaniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzji administracyjnych stwierdzających nabycie mienia, które zostały wydane w okolicznościach określonych przepisem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i zarówno w przypadku uchybienia określonego pod lit. a i b miało to istotny wpływ na wynik sprawy, a w istocie rzeczy zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazane naruszenia stanowiły podstawę uchylenia decyzji z uwagi na okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że w dniu 1 stycznia 1999 r. mienie, o które chodzi w sprawie, pozostawało we władaniu zarówno Zarządu Dróg Wojewódzkich, jak i Zarządu Dróg Powiatowych, z których każdemu przypadała część tego mienia, i dlatego nabycie powinno nastąpić wspólnie przez samorządy województwa i powiatu, przy czym najpierw powinno dojść do orzeczenia przez Starostę Włodawskiego o wygaśnięciu dotychczasowego zarządu przysługującego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Lublinie, stroną zaś postępowania w sprawie nabycia tego mienia, pominiętą przez Wojewodę, powinien być powiat włodawski reprezentowany przez zarząd powiatu. W odpowiedzi Minister Skarbu Państwa oraz Województwo Lubelskie wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Postępowanie kasacyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów przedstawionego w sprawie OSK 1266/04 następującego zagadnienia prawnego: "Czy wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych, jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokółu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej, określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027 z późn. zm.) ? ". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 65/05 – podjętej po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie OSK 1266/04 – wyjaśniono, że: " W sprawie o stwierdzenie nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego ". W uzasadnieniu uchwały podano, że jako dokument urzędowy, protokół wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, jednak - stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. - domniemanie może zostać obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Skarga kasacyjna ma więc usprawiedliwioną podstawę, kiedy zarzuca naruszenie § 3 powołanego rozporządzenia, gdyż sąd nie tylko błędnie przyjął, że sporządzenie protokółów zdawczo-odbiorczych stanowi czynność dokonywaną w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nabycia mienia, lecz przede wszystkim nie uznał protokółu za dokument urzędowy będący dowodem podlegającym ocenie w świetle zarzutów, czy też dowodów przeciwnych, podnoszonych przez strony. W pozostałej części zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne, gdyż art. 61 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację państwową, stanowiący m.in. o konieczności orzeczenia o wygaśnięciu zarządu, nie znajdował zastosowania w sprawie – dotyczy bowiem mienia instytucji i jednostek nieprzejmowanych w całości przez jednostki samorządu terytorialnego, zatem mienia pozostałego po przejęciu - z kolei do naruszenia przez sąd rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) dojść nie mogło dlatego, że przepisy tego aktu obowiązują tylko organy działające w postępowaniu komunalizacyjnym, wreszcie nie może być mowy o naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli strona uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym, jak w tej sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.