I OSK 669/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2004r. sygn. akt I SA 397/03 w sprawie ze skargi L. i Z. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi z urzędu E. N. od Skarbu Państwa kwotę 219,60 (słownie: dwieście dziewiętnaście złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1993 r. stanowiącej o nabyciu przez Gminę [...] własności nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: - nr 37, 184, 370 i 2 zapisane w księdze wieczystej KW 773, nr 183/3, 35/1 i 183/7 zapisane w księdze wieczystej KW 783 oraz nr 187/3, 187/1 i 36 zapisane w księdze wieczystej KW 782. Organ uznał, że skarżący nie korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] i tym samym nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oddalając powyższą skargę wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia – i właściwa gmina, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego wymienionych podmiotów. Inne podmioty mogą wziąć udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że mają tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Co prawda podali wprawdzie, że są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości, którzy otrzymali akt nadania ziemi z dnia 8 listopada 1945 r., jednak z odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr 783 znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 10 listopada 1979 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego we wsi [...] Gmina [...] o łącznej powierzchni 8,40 ha stanowiącego własność L. K., w dziale II tej księgi wieczystej wpisany został Skarb Państwa. Dopóki więc ten stan prawny nie zostanie zmieniony, skarżący jako spadkobiercy L. K. nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do gruntu i nie mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia 10 listopada 1979 r. zmieni sytuację prawną skarżących dopiero w razie pozytywnego i prawomocnego zakończenia. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik L. i Z. G. podnosi zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego, których treść miała kapitalne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, a co za tym idzie, istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdza, że Sąd rozstrzygając o tym czy skarżący mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1993 r. winien skontrolować czy organ słusznie uznał, że skarżący nie mieli interesu prawnego w wyżej wymienionym postępowaniu. Jak jest podnoszone, dokonanie takich ustaleń było możliwe nie tylko poprzez skontrolowanie, czy w trakcie postępowania prowadzącego do wydania decyzji komunalizacyjnej właściwy organ dochował należytej staranności w uwzględnieniu i rozpoznania roszczeń właścicielskich zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że w czasie prowadzenia postępowania inwentaryzacyjnego przez Urząd Gminy [...] w 1993 r. J. K., spadkodawca skarżących, założył w trybie art. 17 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, dwukrotnie zastrzeżenia: 15 grudnia 1993 r. i 27 stycznia 1994 r. wskazujące na to, że ma on tytuł własności do nieruchomości włączonych do spisu inwentaryzacyjnego. Zastrzeżenia te zdaniem strony nigdy nie zostały przez Urząd jednoznacznie stwierdzone. Z powyższych okoliczności wynika, że postępowanie gminy prowadzące do nabycia własności przedmiotowej nieruchomości było obarczone poważnym brakiem i rażąco naruszało bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Strona skarżąca powołuje się w tej materii na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 125/98, zgodnie z którym przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie dopuszczają uznaniowości w zakresie trybu prowadzonego postępowania inwentaryzacyjnego ani nie przewidują możliwości odstąpienia od uregulowanego w nim trybu postępowania. Przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej właściwy wojewoda obowiązany był skontrolować, czy przewidziany ustawą tryb postępowania inwentaryzacyjnego został zachowany. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stronami postępowania w sprawach o wydanie decyzji komunalizacyjnej są nie tylko Skarb Państwa i zainteresowana Gmina, ale również wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również pismo Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 14 sierpnia 2001 r., nr GN0VI-7223/50/84/93/01/IC, w którym stwierdzono, że w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa figurował w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Jak wskazuje jednak strona, Gminna Komisja Inwentaryzacyjna w Stężycy nie uwzględniła zastrzeżeń J. K., gdyż według stanu prawnego z dnia 28 stycznia 1962 r. i 8 czerwca 1969 r. spadkobiercom L. i L. K. przysługiwało prawo własności gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym Pomorski Urząd Wojewódzki zwrócił się o rozważenie ewentualnego uchylenia decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 155 kpa. W wypadku, gdyby powyższy skutek nie nastąpił, Wojewoda Pomorski nosił się z zamiarem wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. Nierozważenie powyższych okoliczności przez sąd administracyjny nie pozwoliło zdaniem pełnomocnika skarżących na rozstrzygnięcie istoty sprawy tj. ustalenia czy L. i Z. G., jako spadkobiercy J. K. mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i tym samym czy są stronami tego postępowania. Jak podkreśla strona wadliwe przeprowadzenie postępowania inwentaryzacyjnego w Gminie [...] prawdopodobnie uniemożliwiło rozpoznanie roszczeń właścicielskich J. K. w stosunku do skomunalizowanych działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu sąd może brać tylko pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość lub część orzeczenia) jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawą zarzutu zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który orzekał w niniejszej sprawie, jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji, a sąd może dopuścić jedynie przeprowadzenie dowodu stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dokumentu, jeżeli w ocenie sądu jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przed sądem administracyjnym możliwe jest zatem uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Skarżący nie wykazał, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 106 § 3 ustawy, nie przeprowadził z urzędu czy na wniosek skarżących dowodu uzupełniającego z dokumentów istotnych do wyjaśnienia sprawy. Skarżący w ogóle takiego wniosku nie zgłosił, a sąd uznał, iż nie zachodzi konieczność uzupełnienia z urzędu materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej strona też nie wykazała, w jakim przedmiocie i zakresie sąd z urzędu winien uzupełnić materiał dowodowy, a przeciwnie ograniczyła się do oceny dowodów zebranych w sprawie. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza dotyczy wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1993 r. wydanej w trybie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl art. 15 ustawy grunty Państwowego Funduszu Ziemi mogą być przekazane na własność gminy. Organ administracji jak i sąd orzekający w sprawie były w posiadaniu pism J. K. z dnia 15 grudnia 1993 r. jak i 27 stycznia 1994 r. (karta numer 25 i 26 akt administracyjnych), a zatem nie zachodziła konieczność uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego w sprawie w myśl art. 106 § 3 ustawy. Materiał ten podlegał ocenie organów administracji i sądu, ale pisma te nie skutkowały, tym że J. K. czy jego następcy prawni stali się stroną w postępowaniu komunalizacyjnym. Jak słusznie podnosi sąd stwierdzenia nieważności decyzji może stosownie do art. 157 § 2 kpa żądać strona lub może ono być wszczęte z urzędu. Stroną postępowania stosownie do art. 28 kpa jest ten kto ma interes prawny w postępowaniu, a decydują o tym przepisy prawa materialnego. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) podmiotami mającymi prawny interes mogą być właściciele – tj. Skarb Państwa będący dotychczasowym właścicielem oraz gmina jako osoba prawna, która ma interes prawny w stwierdzeniu, że nabyła określone mienie lub żąda przekazania mienia na jej rzecz, użytkownik wieczysty, lub osoba która wykaże prawo własności do nieruchomości. Z dowodu znajdującego się w aktach – decyzji z dnia 10 listopada 1979 r. (karta numer 90) wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, który został wpisany do księgi wieczystej. Skarżący natomiast nie przedstawili dowodu, że mają prawa właścicielskie do tych nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy jest bezzasadny, a podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej, co do samego postępowania komunalizacyjnego nie mogą być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 27 grudnia 1993 r. z uwagi na to, że skarżący nie wykazali aby byli stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z tych też względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.