I OSK 671/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 621/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. ( sygn. akt III SA/Lu 621/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego w zakresie kategorii A2 prawa jazdy A. D., który był przeprowadzony przez egzaminatora – K. S. w dniu 13 listopada 2015 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest : a) § 23 ust. 1. pkt 1a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995) - polegające na błędnym jego zastosowaniu i ograniczenie się przez Sąd I Instancji wyłącznie do analizy prawidłowości poszczególnych zadań części praktycznej egzaminu pod kątem tabeli nr 2 i nr 4 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, z pominięciem kryterium zgodności tych zadań egzaminacyjnych z zasadami techniki jazdy, na które to wskazuje ten przepis, b) § 23 ust. 1. pkt 1a w zw. z § 27 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach - polegające na błędnym zastosowaniu co wyrażało się w uznaniu, że prawidłowość wykonania czynności złożenia podpory winna być oceniana w ramach drugiego zadania egzaminacyjnego, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że czynność ta winna być kwalifikowana jako element zadania pierwszego części praktycznej egzaminu, c) § 27 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach - polegające na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że skarżąca w sposób nieprawidłowy ustaliła, że pierwsze zadanie egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. A2 A.D. zostało dwukrotnie wykonane nieprawidłowo, co skutkowało negatywnym wynikiem tej części egzaminu; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Z 2016 r. poz. 627) polegające na uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym zaistniały obie wymienione w tym przepisie przesłanki stanowiące podstawę do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, w sytuacji gdy - zdaniem skarżącej - egzamin państwowy na prawo jazdy kat. A2 z dnia 13 listopada 2015 r., nie odbył się z naruszeniem przepisów ustawy, bowiem skarżąca w sposób należyty oceniła prawidłowość wykonania zadania pierwszego części praktycznej tego egzaminu, b) art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. - polegające na jego niezastosowaniu, pomimo że przedmiotowym stanie fatycznym istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, c) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 - ustawy o kierujących pojazdami, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, kiedy skarżona decyzja SKO nie uwzględniała faktu, iż w swej decyzji z dnia 22 stycznia 2016 r. Organ I Instancji nie wskazał wprost przepisów prawa, które zostały naruszane podczas przeprowadzania części praktycznej egzaminu A. D. na prawo jazdy kat. A2 w dniu 13 listopada 2015 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te formalnie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w praktyce jednak koncentrowały się one wokół zarzutów prawnomaterialnych. Do tej grupy zarzutów należało bowiem zaliczyć – błędnie wskazane w skardze kasacyjnej jako przepisy postępowania – regulacje zawarte w art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 - ustawy o kierujących pojazdami, a które – jako mające charakter norm ustrojowych (kompetencyjnych) – generalnie zaliczane są do podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku zaś z tym, iż art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. są przepisami jedynie wynikowymi, co oznacza, że zastosowanie jednego z tych przepisów przez Sąd jest podyktowane tylko wynikiem kontroli sądowoadministracyjnej, wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie jedynie w/w przepisów nie mogło odnieść żadnego skutku. Przechodząc zatem do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] unieważniającą praktyczny egzamin państwowy w zakresie kategorii A2 prawa jazdy A.D., który był przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L.. Zdaniem bowiem organów, brak ustawienia przez uczestniczkę postępowania – A. D. lusterek wstecznych w motocyklu prawidłowo został zakwalifikowany przez egzaminatora- K.S. jako błąd w pierwszej próbie wykonania pierwszego zadania egzaminacyjnego, wobec czego prawidłowe wykonanie tej czynności w drugiej próbie oznaczało, iż zadanie pierwsze, tj. przygotowanie do jazdy uczestniczka wykonała prawidłowo. W odniesieniu zaś do czynności niezłożenia podpórki motocykla – zdaniem organów – czynność ta została błędnie zakwalifikowana przez egzaminatora do pierwszego zadania egzaminacyjnego, podczas gdy wchodziła ona już w zakres zadania drugiego. Powyższy pogląd podzielił następnie Sąd Wojewódzki, uznając za prawidłowe ustalenia organów, co do kolejności wykonywanych przez uczestniczkę zadań egzaminacyjnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pierwszym rzeczywiście zadaniem było wykonanie przez egzaminowaną przygotowania pojazdu do jazdy (poz. 1 tabeli nr 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach), natomiast drugim - zadanie określone w poz. 8 tej tabeli jako: slalom wolny (jazda po łukach w kształcie cyfry 8 i pomiędzy pachołkami ustawionymi na wyznaczonym pasie ruchu). W kontekście zaistniałego sporu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, istotne zwłaszcza były kryteria oceny wykonania tych zadań, określone w tabeli nr 4 omawianego załącznika, odpowiednio - dla zadania pierwszego (przygotowanie do jazdy) w poz. 1, natomiast dla zadania ósmego (slalom wolny) w poz. 7. Sąd podkreślił w tym miejscu, że powyższe kryteria oceny poszczególnych zadań określone zostały w sposób enumeratywny, a niektóre z nich wzbogacono o opis sposobu wykonania danej czynności. Stosownie zatem do treści zawartej w pozycji 1 tabeli nr 4, o prawidłowości wykonania zadania pierwszego (przygotowanie do jazdy) decydowały takie kryteria jak: sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu drogowego, szczegółowo opisanych w tym punkcie (pkt 1 poz. 1 tab. 4), właściwe ustawienie lusterek, zagłówków i zapięcia pasów bezpieczeństwa jeżeli pojazd jest w nie wyposażony, upewnienie się czy drzwi pojazdu są zamknięte, włączenie świateł (pkt 2 poz. 1 tab. 4) a dodatkowo dla kategorii A2 przewidziano też: wykorzystanie stroju ochronnego, sprawdzenie łańcucha (gdy jest on elementem wyposażenia pojazdu), zdjęcie pojazdu z podpórki i przemieszczenie go przy unieruchomionym silniku, podparcie pojazdu na podpórce (pkt 2 lit. a – d poz. 1 tab. 4). Ponadto dla czynności zdjęcia pojazdu z podpórki, wskazano również na następujący opis: zdjęcie z podpórki i przemieszczenie pojazdu z poz. 1 do poz. 2 w wyznaczonym stanowisku przy unieruchomionym silniku. W związku z tym, w realiach rozpoznawanej sprawy, to jest w której uczestniczka postępowania nie złożyła podpórki motocykla po wcześniejszym zgłoszeniu gotowości do wykonania zadania drugiego i po uruchomieniu silnika, Sąd Wojewódzki uznał, że zasadnie organy obu instancji oceniły jako nieprawidłowe, zakwalifikowanie przez skarżącą do pierwszego zadania egzaminacyjnego czynności polegającej na niezłożeniu przez uczestniczkę podpórki motocykla. Konsekwencją zaś powyższego poglądu było to, że w takiej sytuacji nie doszło do dwukrotnego nieprawidłowego wykonania przez egzaminowaną tego samego zadania, w rozumieniu § 28 ust. 1 pkt 2a cytowanego rozporządzenia. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I Instancji swoje stanowisko oparł na mylnym przekonaniu, iż jedynym kryterium oceny prawidłowości wykonania poszczególnych zadań egzaminacyjnych były regulacje zawarte w tabeli nr 2 i nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas, gdy zadania do wykonania na placu manewrowym podczas zdawania części praktycznej egzaminu (§ 23 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia) winny być dokonywane również zgodnie z techniką kierowania pojazdem. W związku z tym – jak twierdziła skarżąca - Sąd Wojewódzki, rozstrzygając kluczowe dla niniejszej sprawy zagadnienie, tj. czy złożenie podpory bocznej motocykla należało zakwalifikować do wymogów zadania pierwszego części praktycznej egzaminu, zatytułowanego w tabeli nr 2 jako "Przygotowanie do jazdy, sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdu odpowiedzialnych bezpośrednio za bezpieczeństwo jazdy" czy też do wymogów zadania drugiego zatytułowanego " Slalom wolny", powinien dokonać wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu z odwołaniem się do zasad techniki kierowania pojazdem, jako dodatkowym kryterium oceny danego zadania a czego nie uczynił. Z tej przyczyny – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu skarżonego wyroku brak było właściwej argumentacji. Sąd winien bowiem w pierwszej kolejności odnieść się do takiego kryterium oceny prawidłowości wykonania zadań egzaminacyjnych jak technika kierowania pojazdem. Poza tym, podkreślano, że nie tylko treść pkt 1 tabeli nr 4 załącznika nr 4 (jak zauważył Sąd I Instancji) nie wskazywała wprost na to, że - w ramach oceny prawidłowości wykonania zadania pierwszego - należy brać pod uwagę również kwestię złożenia podpory motocykla, ale i ów, wyczerpujący charakter wyliczenia, odnosił się również do zadania drugiego, gdzie w pozycji nr 8 tabeli nr 4 w pkt 1 ustawodawca w sposób szczegółowy określił, jakie elementy składają się na prawidłowe wykonanie zadania "upewnienie się o możliwości jazdy". Zgodnie z w/w regulacją prawną, zadanie to polegać miało bowiem na: wykluczeniu prawdopodobieństwa spowodowania zagrożenia w ruchu drogowym, oceny sytuacji wokół pojazdu i płynnym ruszeniu - łagodnym puszczeniu sprzęgła, zwiększaniu obrotów silnika. Literalna zatem treść tego punktu - w ocenie skarżącej - jednoznacznie wskazywała na to, że złożenie podpory bocznej motocykla z całą pewnością nie mogło być kwalifikowane jako element zadania drugiego. W rezultacie zatem skarżąca twierdziła, że podpora motocykla jest elementem pojazdu - który użytkowany niewłaściwie wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo jazdy, co prowadzi do wniosku, że powinien zostać sprawdzony na etapie przygotowania motocykla do jazdy. Technika kierowania pojazdem wskazuje również, że złożenie podpory motocykla niejednokrotnie warunkuje prawidłowe wykonanie czynności, które kwalifikowane są do zadania pierwszego, np. prawidłowego ustawienia lusterek ustawienia lusterek. W związku z powyższym skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona. Po pierwsze, jak wynika z przytoczonej wyżej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wprawdzie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, tym niemniej tego rodzaju zarzut nie został sformułowany jako konkretna podstawa kasacyjna. Tymczasem w takiej sytuacji skarga kasacyjna powinna wśród zarzutów zawierać wskazanie na istotne naruszenie przepisu postępowania jakim jest np. art. 141 § 4 p.p.s.a. ( określający wymagania dla uzasadnienia wyroku). Zarzut taki jak wspomniano wyżej – jednak nie został postawiony. Ponadto nie sformułowano również zarzutów, dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego (w zakresie postępowania dowodowego), a których to ewentualnych naruszeń Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę. Z tej przyczyny, przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej, skarżąca nie mogła obecnie skutecznie odwoływać się do wniosków wynikających jej zdaniem np. z treści opinii specjalisty, czy innych dowodów związanych z zasadami prawidłowej jazdy motocyklem. Wyjaśnić przy tym trzeba, że postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych prowadzą wyłącznie organy administracji publicznej, z wyjątkiem o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (uzupełniający dowód z dokumentu). Sąd Wojewódzki nie mógł więc prowadzić w tym przypadku tego rodzaju postępowania dowodowego. Powyższe oznacza zatem, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły być w niniejszej sprawie jedynie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące wykładni prawa materialnego, co nie może być jednak utożsamiane z wykładaniem zasad prawidłowej techniki jazdy na motocyklu. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny ani Naczelny Sąd Administracyjny nie są bowiem organami kompetentnymi w tym zakresie. Wyjaśnienie, jakie obowiązują zasady techniki jazdy (w tym wypadku na motocyklu) należy bowiem do osoby mającej w tym zakresie wiedzę specjalistyczną, a sama skarżąca funkcji eksperta (biegłego) w niniejszej sprawie pełnić jednak nie mogła. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, marszałek województwa, działając z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był on przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Stosownie zaś do § 23 ust. 1 pkt 1, obowiązującego w dniu egzaminu, rozporządzenia wykonawczego z dnia 13 lipca 2012 r., część praktyczna egzaminu państwowego dla prawa jazdy, między innymi kategorii A2, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, polegała na wykonaniu na placu manewrowym zadań określonych w tabeli nr 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia - zgodnie z techniką kierowania pojazdem i kryteriami określonymi w tabeli nr 4 tego załącznika. Załącznik nr 2 tego rozporządzenia określał więc zarówno zadania egzaminacyjne (tabela nr 2) jak i kryteria oceny wykonania poszczególnych zadań egzaminacyjnych (tabela nr 4). W przypadku egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A2, kolejność zadań egzaminacyjnych wynikała wprost z przepisu § 27 pkt 5 rozporządzenia, który określał ją w sposób następujący: poz. 1, poz. 8, poz. 9, poz. 10, poz. 7, co oznaczało, że pierwszym zadaniem egzaminacyjnym było zawsze przygotowanie do jazdy a następnymi w kolejności: slalom wolny, slalom szybki, ominięcie przeszkody i ruszanie z miejsca do przodu na wzniesieniu. Podkreślić należy, że wprawdzie o prawidłowości wykonania zadania pierwszego (przygotowanie do jazdy) dla kategorii prawa jazdy A2 decydowało m. in. zdjęcie pojazdu z podpórki i przemieszczenie go, ale miało to być uczynione przy unieruchomionym silniku. Tymczasem w analizowanym stanie faktycznym, uczestniczka postępowania, podporę motocykla złożyła już po uruchomieniu silnika i jak twierdziła po włączeniu biegu oraz po zgłoszeniu gotowości przejścia do wykonania kolejnego zadania ( slalom wolny). Zgodzić się wprawdzie trzeba ze skarżącą, że także w przypadku kryteriów, jakie przy realizacji tego ostatniego zadania należało brać pod uwagę, stanowiły one wyczerpujące wyliczenie, niezawierając czynności określanej mianem "zdjęcia pojazdu z podpórki" (przy włączonym silniku), ale powyższa niedokładność prawodawcza nie mogła w takiej sytuacji być interpretowana na niekorzyść osoby zdającej egzamin państwowy. Zdając tego rodzaju egzamin osoba egzaminowana powinna mieć bowiem jasność i pewność, jak winna postępować by zdać egzamin a w związku z tym, winna mieć świadomość, jakich dokładnie czynności wymaga od niej egzaminator i dlaczego uważa, że tych powinności nie spełniła. Nieścisłości w przepisach i wymogach regulujących zasady zdawania egzaminu państwowego nie mogą być wykładane na niekorzyść egzaminowanego. Zatem, wykładając powyższe przepisy w ten sposób, należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim i organami obu instancji, że niezłożenie przez egzaminowaną podpórki motocykla po uruchomieniu silnika i przed ruszeniem z miejsca a po wykonaniu wszystkich czynności w ramach pierwszego zadania egzaminacyjnego, powinno być oceniane jako nieprawidłowe wykonanie - w pierwszej próbie - następnego zadania egzaminacyjnego pod nazwą "slalom wolny (jazda po łukach w kształcie cyfry 8 i pomiędzy 5 pachołkami ustawionymi na wyznaczonym pasie ruchu)", określonego w poz. 8 w tabeli nr 2 Załącznika nr 2 do rozporządzenia. Przyporządkowanie zaś przez skarżącą tej czynności do pierwszego zadania egzaminacyjnego, było nieprawidłowe, bo naruszało § 27 pkt 6 w związku z § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia wykonawczego z dnia 13 lipca 2012 r. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.