I OSK 677/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/07 w sprawie ze skargi Z. S. i S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1414/07 oddalił skargę Z. S. i S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. S. i S. S. w dniu [...] grudnia 2005 r. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt oznaczony jako część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie B. w Gminie S., oznaczony uprzednio jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Podali przy tym, że w sprawie pierwszy wniosek złożyli już [...] stycznia 1995r. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wymienioną wyżej nieruchomość. Wskazał, że została ona wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1955 r. w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Huty Warszawa w budowie pod linię kolejową. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz jej dotychczasowego właściciela – J. S. w kwocie [...] zł. Wobec niestawienia się wierzyciela w ustawowym terminie po odbiór przyznanego odszkodowania, zostało ono na wniosek Huty Warszawa z dnia [...] marca 1957 r. wpłacone do depozytu sądowego Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy. Organ wskazał na fakt wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także na przepis art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948). Wskazany przepis stanowi podstawę uwłaszczenia PKP z mocy prawa, za odszkodowaniem, z dniem 1 czerwca 2003 r., gruntami wchodzącymi w skład linii kolejowych, pozostających w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., które nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Sporny grunt będący obecnie częścią działki ew. nr [...] w obrębie B. stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1955r. i postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1996 r. sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy żądanie wnioskodawców nie znajduje podstaw prawnych. Z. S. i S. S. wnieśli odwołanie, w którym podkreślili, że decyzja Starosty jest dla nich krzywdząca, ponieważ wysokość odszkodowania ustalonego w 1955 r. nie stanowiła godziwego i słusznego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustalone odszkodowanie, wobec nieodebrania go przez wywłaszczonego, zostało złożone do depozytu sądowego, co - stosownie do art. 470 Kodeksu cywilnego - ma takie same skutki prawne jak spełnienie świadczenia. Spełnienie świadczenia zaś powoduje, że żądanie ponownego ustalenia odszkodowania jest bezpodstawne. Wojewoda uznał, że w ramach tego postępowania brak jest podstaw do ustosunkowywania się do zarzutów dotyczących wysokości odszkodowania ustalonego w 1955 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. i S. S. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy, wydanie postanowienia nakazującego organowi wypłatę należnego i słusznego odszkodowania. Wnieśli również o powołanie biegłego celem dokonania oceny, czy odszkodowanie zostało właściwie obliczone. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wywłaszczeniem nieruchomości przyznane zostało właścicielowi odszkodowanie w kwocie [...] zł, do wypłaty którego zobowiązana została Huta Warszawa w budowie. Odszkodowanie to wobec niezgłoszenia się po jego odbiór wierzyciela zostało złożone, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy, do depozytu sądowego. Świadczenie odszkodowawcze zostało zatem zrealizowane zgodnie z art. 470 k.c. Skoro więc o odszkodowaniu za nieruchomość organ administracji już ostatecznie orzekł i odszkodowanie to zostało wypłacone, to nie można orzec ponownie o odszkodowaniu za tę samą nieruchomość. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowi, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ. Decyzja wydana w tej samej sprawie byłaby dotknięta wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania, a nie decyzja merytoryczna o odmowie ustalenia odszkodowania. Uznać jednak trzeba, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa ustalenia odszkodowania sprowadzają się w istocie do tego, że wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Stefan Skowroński, reprezentowany przez radcę prawnego H. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenie wyroku oraz decyzji organów administracji publicznej wydanych w pierwszej i drugiej instancji. Ponadto wniósł o rozstrzygnięcie w zakresie kosztów sądowych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 104 § 2 k.p.a. Wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego w 1955 r. Tym samym decyzja Wojewody nie rozstrzygała sprawy co do jej istoty. Błędów popełnionych w toku postępowania administracyjnego nie usunął Sąd pierwszej instancji i tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie skarżącego powyższe uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną sformułowała [...] Spółka z o. o. wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem Spółki Sąd pierwsze instancji prawidłowo ocenił decyzje organów administracyjnych. Zwróciła uwagę, że przedmiotem postępowania nie było sprawdzenie prawidłowości kwoty odszkodowania, a przyznanie kolejnego odszkodowania za tę samą nieruchomość. Agencja [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przyłączając się do stanowiska przedstawionego przez Spółkę [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zarzucając w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 104 § 2 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, jest samoistnym rozstrzygnięciem. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa może nastąpić w sytuacji, w której istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146§ 1 i art. 156 § 2 k.p.a.), bądź z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie omawiany przepis nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Kontroli Sądu poddana została decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż ustalenie tego odszkodowania zostało dokonane ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1955 r. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, aby istniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r., bądź stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarga kasacyjna dotyczy zwykłego naruszenia, w ocenie strony skarżącej, art. 7, art. 9 i art. 104 § 2 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego oceniane może być wyłącznie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednakże naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie zarzucił. Zatem orzekając w granicach skargi kasacyjnej należało sformułowany w niej zarzut uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.