I OSK 680/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Bk 583/07 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 583/07 oddalił skargę P. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2007 r. P. C. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku o udzielenie informacji dotyczących przekroczenia stanu osobowego osadzonych (łącznie skazanych i tymczasowo aresztowanych) w Areszcie Śledczym w Białymstoku w okresie od października 2006 r. do dnia złożenia wniosku, w porównaniu do ilości miejsc gwarantujących metraż na jednego osadzonego zgodnie z normami Unii Europejskiej, tj. 4 m2. Dodatkowo wniósł o podanie danych dotyczący wszystkich osadzonych w Polsce w podanym okresie. Na wezwanie organu wyjaśnił, iż powyższa informacja jest mu potrzebna, bo zamierza wystąpić przeciwko aresztowi z powództwem o zadośćuczynienie. Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego strony w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Za taki interes, zdaniem organu, nie może być uznana zapowiedź skierowania pozwu do sądu powszechnego. P. C. wniósł zażalenie na to postanowienie. Podniósł, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku ma obowiązek wydać przedmiotowe zaświadczenie, bo wynika to wprost z treści art. 218 § 1 k.p.a. W jego ocenie uprawdopodobnił interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Białymstoku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że przepis art. 218 § 1 k.p.a. obligujący organ do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, nie może być interpretowany w oderwaniu od zasady określonej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W pierwszej kolejności organ winien zbadać, czy wnioskodawca ma interes prawny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia. Podany przez stronę interes prawny przejawiający się potrzebą przedstawienia zaświadczenia do sprawy sądowej przeciwko Aresztowi Śledczemu w Białymstoku o zadośćuczynienie jest interesem faktycznym. W szczególność zaświadczenie nie jest mu niezbędne do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, a odmowa jego wydania nie ogranicza prawa do wniesienia powództwa. Tryb określony w art. 217-219 k.p.a., nie dotyczy udzielania informacji, ale opartej na interesie prawnym strony lub wymaganej przez przepisy prawa, potrzebie uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku P. C. domagał się zobowiązania organu do wydania żądanego zaświadczenia. Powtórzył, że interes prawny w uzyskaniu takiego zaświadczenia przejawia się w zapowiedzi skierowania pozwu o zadośćuczynienie za niehumanitarne warunki odbywania kary pozbawienia wolności, a samo zaświadczenie jest niezbędne do dochodzenia roszczenia. Zgodnie z art. 6 Kodeksu cywilnego to na nim jako powodzie spoczywać będzie obowiązek wykazania przed sądem zasadności dochodzonych roszczeń, a podstawowym dowodem będzie zaświadczenie, o którego wydanie zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W tym kontekście interes prawny skarżącego uzasadniony jest samym faktem bycia osadzonym w areszcie śledczym. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o takie zaświadczenie w sytuacjach, gdy: bądź przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 § 2 art. 217 k.p.a.), bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 § 2 art. 217 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Organ w pierwszej kolejności obowiązany jest zatem stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; gdy organ uzna, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu - odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (Z. Janowicz "KPA Komentarz" PWN 1999 s. 506- 507; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 s. 818 nb 4, 5). Nadto z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy o wydanie zaświadczenia ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie o ile chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Warunkiem wydania zaświadczenia było wykazanie się przez skarżącego interesem prawnym w urzędowym potwierdzeniu opisanych faktów. W ocenie Sądu takiego interesu skarżący nie wykazał. Wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Takiego interesu prawnego nie sposób wyprowadzić z tego, że zamierza wystąpić z powództwem przeciwko Aresztowi Śledczemu w Białymstoku o zadośćuczynienie. Nie ulega wątpliwości, że w dacie ubiegania się o wydanie zaświadczenia nie toczyło się żadne postępowanie, w którym skarżący miał obowiązek przedłożyć potwierdzoną informację o przekroczeniu stanu osobowego osadzonych w areszcie w okresie od października 2006 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem ilości miejsc gwarantujących metraż na jednego osadzonego zgodnie z normami Unii Europejskiej. Sam skarżący przyznał, że wiedza o przekroczeniu tych norm pomogłaby mu w ewentualnym sformułowaniu pozwu oraz byłaby dowodem w sprawie. Brak zaświadczenia nie stoi, zatem na przeszkodzie wniesieniu powództwa, a ciężar dowodu, że warunki w zakładzie karnym odpowiadały obowiązującym normom i nie doszło do naruszenia dóbr osobistych powoda spoczywałby wówczas na stronie pozwanej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28.02.2007 r. sygn. V CSK 431/06, którego teza brzmi: "Osadzenie skazanego odbywającego karę pozbawienia wolności w przeludnionych celach, przy braku oddzielenia urządzeń sanitarnych od reszty pomieszczenia i niezapewnieniu wszystkim skazanym osobnego miejsca do spania może stanowić naruszenie dóbr osobistych: godności oraz prawa do intymności i rodzić odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 24 i art. 448 kc. Ciężar dowodu, że warunki w zakładzie karnym odpowiadały obowiązującym normom i nie doszło do naruszenia dóbr osobistych powoda spoczywa na stronie pozwanej - art. 6 w zw. z art. 24 kc"). W zakresie takiego powództwa nie miałaby zatem zastosowania - wbrew stanowisku skarżącego - norma z art. 6 kc. Należało więc uznać, że dla ochrony interesu prawnego strony żądane zaświadczenie nie jest konieczne, stąd Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Tryb określony w przepisach art. 217-219 k.p.a. nie dotyczy bowiem udzielania informacji, ale opartej na interesie prawnym strony lub wymaganej przez przepis prawa potrzebie uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego (vide: wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 22.11.1996r., I S.A./Wr 14296, Lex nr 27384) Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C., reprezentowany przez pełnomocnika adwokat A. Z. – G., zarzucając naruszenie prawa: 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności i uznanie, iż niewydanie skarżącemu zaświadczenia nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów, pomimo oczywistego interesu prawnego w potwierdzeniu faktu przekroczenia stanu osobowego w miejscu osadzenia skarżącego w zakładzie karnym, a tym samym dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego poprzez uznanie, iż istnieje on jedynie wówczas, gdy toczy się postępowanie, w związku z którym wynika obowiązek przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego określone fakty; 2) art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 k.p.a. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie, iż zaświadczenie jest niezbędne skarżącemu celem urzędowego zaświadczenia faktu przekroczenia stanu osobowego w celach, a nie jest zadaniem i nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego ocena ani ciężaru dowodu, ani sposobu dowodzenia roszczeń w postępowaniu cywilnym, czego w znacznej mierze dotyczył wywód sądu rozpatrującego sprawę; 3) art. 1 § 1 p.p.s.a. z zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, co objawia się w zaniechaniu wydania zaświadczenia, które potwierdzać ma okoliczności w konsekwencji mogące prowadzić do wysuwania roszczeń odszkodowawczych przez skarżącego; 4) art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego przekroczenie stanu osobowego w celach, a polegającego na możliwości kierowania roszczeń z tego tytułu w stosunku do Skarbu Państwa; 5) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) nie wyjście sądu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy z zaniechaniem faktycznej kontroli działalności organów administracji odmawiających wydania zaświadczenia pomimo prowadzenia ewidencji umożliwiających potwierdzenie żądanych danych; b) nie dokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej; c) nie uwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz stanu prawnego i uznanie, iż nie ma interesu prawnego osoba żądająca wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy okoliczności objęte zaświadczeniem mogą być potwierdzone w ewentualnym postępowaniu innymi środkami dowodowymi; 6) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i dowodzenie założonej na jego wstępie tezy, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w potwierdzeniu faktów przekroczenia stanu osobowego w miejscach osadzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spray do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał, że organy są w posiadaniu danych umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie jest przejawem wiedzy o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie woli organów administracyjnych. Swój interes prawny wywodzi zaś z naruszenia jego praw do odbywania kary pozbawienia wolności godnie i w odpowiednich warunkach. Zaświadczenie jest środkiem dowodowy należącym do czynności faktycznych, za którym przemawia domniemanie prawne. Ułatwiłoby ono skarżącemu dochodzenie swoich praw, uzyskanie zaświadczenia potwierdziłoby jego wiarygodność wobec sądu. Natomiast w kompetencji sądu administracyjnego nie mieści się dokonywanie oceny sposobu dowodzenia przysługujących potencjalnych roszczeń, które może wysuwać skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mimo tego, że nie w każdym przypadku autorka skargi kasacyjnej wyraźnie określiła podstawy skargi. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zarówno art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 1 p.p.s.a. (autorka skargi mylnie podaje oznaczenie "§ 1", gdyż niniejszy przepis nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów) są przepisami o charakterze formalnoprawnym. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z niniejsza regulacją sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Cytowany przepis określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach kompetencji przypisanych sądom administracyjnym, wobec czego nie naruszył omawianego unormowania. Natomiast kwestia, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 cytowanej wyżej ustawy. Wobec tego omawiany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutów opartych na naruszeniu art. 1 p.p.s.a. przede wszystkim należy wskazać, że przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Z tego względu nie można zarzucić, iż doszło do naruszenia niniejszego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Również z tym przypadku należy stwierdzić, iż to czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. Wobec tego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane w oparciu o zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. są pozbawione usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonego aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonego aktu. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź rozpoznał skargę uznając się za związany jej granicami. Skarżący kasacyjnie natomiast nie zarzuca, iż Sąd nie orzekał w granicach sprawy administracyjnej i uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należało wyjaśnić, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona powinna wskazać przepisy naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa skargi kasacyjnej, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Przypomnieć również należy, że Sąd, który wydał zaskarżony wyrok działał na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. autorka nie wskazała przepisów regulujących sądowe postępowanie. Zatem brak było podstaw uzasadniających uznanie tak sformułowanego zarzutu za zasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokat A. Z.-G. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinna złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.