I OSK 686/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 3188/15 w sprawie ze skargi O.T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3188/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie oraz ukaranie karą grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego O. T. do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], w gminie [...]. W dniu [...] kwietnia 2013 r. O. T. sporządziła operat szacunkowy. Z uwagi na fakt, że jeden z współwłaścicieli szacowanej nieruchomości, J. S. nie żyje, Wojewoda [...] uznał za celowe wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz pozostałych współwłaścicieli odpowiadające wartości udziału wynoszącego 2/3 części we współwłasności nieruchomości. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda wezwał O. T. do udzielenia informacji czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatu z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowego operatu. Ponadto powołał się na ustalenia umowy z dnia [...] października 2011r. zawartej ze skarżącą zgodnie, z którymi wykonawca zobowiązany jest do potwierdzenia aktualności wykonanego operatu po upływie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia w terminie 14 dni od daty wystąpienia z takim wnioskiem przez zamawiającego. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania widnieje adnotacja z dnia 6 marca 2015 r., że przesyłkę awizowano powtórnie. W dniu 20 marca 2015 r. przesyłkę doręczono za pośrednictwem osoby uprawnionej do jej odbioru, a zatem ostatnim dniem do złożenia wyjaśnień był dzień 3 kwietnia 2015 r. Jednakże O. T. nie udzieliła żadnej odpowiedzi na pismo Wojewody. W tych okolicznościach Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. ukarał biegłą O. T. karą grzywny w wysokości [...] zł. Na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. zażalenie złożyła O. T. podnosząc, że organ nakładając grzywnę pominął okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej ze względu na istniejące wątpliwości co do jej bezstronności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia O. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 88 § 1 k.p.a. Wskazał także, że zgodnie z brzmieniem art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ administracji publicznej nie jest jednak związany opinią biegłego, lecz ocenia sporządzoną opinię zgodnie z zasadami wiedzy. Konsekwencją tego może być konieczność uzupełnienia przez biegłego sporządzonej opinii, złożenie wyjaśnień w odpowiednim zakresie, a nawet sporządzenie nowej opinii. Tym samym rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny. Na podstawie art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Dodał pogląd reprezentowany w piśmiennictwie, że od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania. Minister stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. pouczył biegłą o treści art. 88 k.p.a. i skutkach niezastosowania się do wezwania. Mimo tego O. T., powołana postanowieniem w charakterze biegłego, nie zastosowała się do jego wezwań w zakresie uzupełnienia opinii. Tym samym organ prawidłowo ukarał biegłą karą grzywny w wysokości [...] zł. W skardze na powyższe postanowienie Ministra, O. T. zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby wyjaśnienia biegłego były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji uznanie, że grzywna została zasadnie orzeczona oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak poczynienia niezbędnych ustaleń w przedmiocie zbadania przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda nie dokonał definitywnego ustalenia stanu prawnego wszystkich nieruchomości, które są przedmiotem operatów, wobec powyższego potwierdzenie ich aktualności jak i sporządzenie nowych było niezasadne, niemożliwe i niecelowe. Zatem według skarżącej, przesłanka niezbędności udziału osoby w czynności organu z art. 50 § 1 k.p.a nie została spełniona, a więc organ nie był uprawniony do wezwania strony do udziału w sprawie pod rygorem sankcji z art. 88 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do jej nałożenia. Ponadto skarżąca podniosła, że zachodziły okoliczności uzasadniające wyłączenie jej z udziału w postępowaniu i złożyła wniosek o wyłączenie z dnia [...] września 2014 r. wskazując w nim jak i w zażaleniu na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. zarówno na okoliczności uzasadniające jej wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. w związku z pozostawaniem skarżącej w długotrwałym konflikcie z piastunem organu I instancji co do zapłaty wynagrodzenia oraz ze względu na toczące się wobec niej postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju wszczęte w związku z postępowaniem przed organem I instancji. W związku z tym zachowanie obiektywizmu w stosunku do organu było przez skarżącą niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Minister o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3188/15 oddalił skargę. Według Sądu, ustalenia poczynione przez organy obu instancji były prawidłowe, jak również nie można im zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Bezsporne są ustalenia stanu faktycznego. Wezwanie, o którym mowa zostało stronie skarżącej skutecznie doręczone i zawierało pouczenie biegłej o treści art. 80 k.p.a. Biegła nie zastosowała się do wezwania organu I instancji do uzupełnienia opinii w określonym zakresie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 88 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii wyłączenia biegłej, Sąd przyznał, że zarówno na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że wniosek skarżącej z dnia 17 września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego we wszystkich niezakończonych postępowań w ramach wiążącej z Wojewodą umową, ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia w sprawach o sygn. [...] został przez Wojewodę rozpoznany postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., którym organ odmówił wyłączenia biegłej O. T. Sąd zauważył, że spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty, pozostają bez wpływu na ocenę operatu, jako dowodu w sprawie dokonywaną przez organ. Artykuł 176 u.g.n. konkretyzuje obowiązek kierowania się zasadą bezstronności przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę określania wartości nieruchomości. Ustawodawca nakazuje zastosować w odniesieniu do udziału rzeczoznawcy w szacowaniu nieruchomości te same przesłanki wyłączenia, które stanowią podstawę wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że pomimo, że w powołanym wyżej przepisie nie wskazano, że chodzi o odpowiednie zastosowanie art. 24 k.p.a., odniesienie się do wymienionych tam przesłanek wymaga dostosowania tych przesłanek do okoliczności związanych ze sporządzaniem operatu. Jak wskazał organ I instancji oraz sama skarżąca nieporozumienia dotyczą zapłaty za wykonane operaty, a nie określenia wartości nieruchomości. Skarżąca, O. T., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. w całości wnosząc o zmianę wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie strony prawa do obrony tj. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, podczas gdy skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie w sposób przewidziany w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. naruszenie art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest istnienie okoliczności wpływających na bezstronność czynności biegłego, podczas gdy przesłanką jest istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego). Skarżąca wskazała także na naruszenie prawa procesowego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przemilczenie zarzutu skargi oraz samodzielne poczynienie przez sąd orzekający ustaleń stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, pomimo skutecznego żądania sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy nie zaszły przesłanki zastosowania trybu uproszczonego z uwagi na wniosek skarżącej. Skarżąca zaznaczyła, że rozprawa pozwala stronie na ustne zajęcie stanowiska i przedstawienie swej argumentacji w sprawie. Skarżąca zaznaczyła, że przepisy o wyłączeniu pracownika należy odpowiednio stosować do biegłego rzeczoznawcy z uwagi na treść art. 176 u.g.n. Dodała, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w - interpretacji sądu orzekającego - aby mogła zachodzić okoliczność wywołująca wątpliwości co do bezstronności biegłego, to dana okoliczność ma polegać na bezpośrednim jej wpływie na czynność, której ma dokonać biegły. W realiach przedmiotowej sprawy, aby spór z organem był w interpretacji sądu okolicznością z art. 24 § 3 k.p.a., musiałby dotyczyć oceny operatu i wpływać bezpośrednio na ocenę operatu. Co więcej, sąd orzekający dokonał lakonicznej analizy nie okoliczności, czy pozostawanie przez skarżącą w sporze może wywoływać wątpliwości co do bezstronności, ale analizy okoliczności, czy pozostawanie przez skarżącą w sporze ma wpływ na ocenę operatu. Tymczasem badanie, czy dana okoliczność ma wpływ na czynność biegłego nie jest badaniem ustawowej przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a. Zastosowana przez sąd orzekający wykładnia przepisu, zgodnie z którą przesłanką zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. jest wywoływanie wpływu na czynności pracownika przez "inne okoliczności", jest nieprawidłowa w sposób oczywisty. Na marginesie wskazać należy, że bezstronność w rozumieniu art. 24 k.p.a. może przejawić się w psychicznym nastawieniu biegłego tak do sprawy, jak i do organu czy strony postępowania, nie zaś - jak wynika z uzasadnienia orzeczenia - jedynie w nastawieniu biegłego do konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 24 § 3 k.p.a., jakoby przesłanką wyłączenia pracownika (biegłego) jest istnienie okoliczności wpływających na bezstronność czynności pracownika (biegłego), podczas gdy przesłanką powinno być istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (biegłego). Sąd zauważył tylko, że organ administracji odmówił wyłączenia biegłej, nie zbadał natomiast, czy organ analizował przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a. i czy w ogóle brał pod uwagę możliwość wyłączenia biegłej w oparciu o ten przepis, o co wnosiła skarżąca jeszcze w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała jednocześnie, że sąd orzekający wadliwie "przyjmując" niezrekonstruowany przez organ stan faktyczny dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że gdyby sąd orzekający prawidłowo zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a., musiałby orzec, że w istocie organ administracji przemilczał zarzut strony postępowania, co prowadziłoby do obowiązku uchylenia postanowienia organu administracji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1396 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art.119 pkt 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 3188/15) sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Takim właśnie postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., którym na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. ukarał biegłą O. T. karą grzywny w wysokości [...]zł. Zatem skarga na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. podlegała rozpoznaniu przez WSA w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i to niezależnie od czy skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Otóż wniosek skarżącej z [...] września 2014r., oparty m.in. na tych podstawach, o wyłączenie jej z udziału w charakterze biegłego ze wszystkich niezakończonych postępowań został odmownie rozpoznany przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] października 2014r. podzielić należy pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istniejący spór pomiędzy skarżącą a Wojewodą [...] co do wypłaty wynagrodzenia za sporządzone operaty w sprawach znak: [...] i [...] pozostaje bez wpływu na ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości w przedmiotowej sprawie, a w szczególności na przyjęcie, że jest to okoliczność wywołująca wątpliwość co do bezstronności biegłej. Podkreślić należy, że przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. - lecz bezpośredniego. Zwrócić także należy uwagę, iż postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną wydano w związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony biegłej (zarówno pozytywnej jak i negatywnej) na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2015 r., a nie ze względu na negatywną odpowiedź polegająca na odmowie potwierdzenia aktualności operatu lub odmowie sporządzenia nowego operatu ze względu na zaistnienie okoliczności które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłej. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli aktu w pełnym zakresie, a tylko w części. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącej i oddalił skargę nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.