I OSK 7/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1579/05 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1579/05, oddalił skargę J. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) odmówił J. N. przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji podał, że świadczenie takie może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują także inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi w dziedzinie kultury, sportu albo szczególne zdarzenie losowe. W ocenie organu okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania żądanego przez wnioskodawcę świadczenia specjalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. stwierdził m.in., iż spełnia kryteria do otrzymania tego świadczenia, gdyż ze względu na stan zdrowia jest niezdolny do pracy i znajduje się w trudnej sytuacji bytowej. Podał również, iż pracował zawodowo ponad 35 lat i był przekonany o tym, że w przyszłości otrzyma świadczenie odpowiednie do uzyskiwanych zarobków. Prezes Rady Ministrów po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 5 lipca 2005 r. nr SSC.770-131/05, na podstawie art. 138 § 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powtórzył argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto przedstawił okoliczności związane z przebiegiem pracy wnioskodawcy i jego oceną związaną z wysokością otrzymywanej emerytury. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o przyznanie świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Sformułowanie "może przyznać" oznacza, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Jednakże organ podejmując decyzję uznaniową jest zobowiązany do bezwzględnego przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, stosownie do art. 7 kpa powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zebrać i dokonać oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes Rady Ministrów powyżej określonych reguł procesowych nie naruszył. Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że użyte w art. 82 ust. 1 cyt. ustawy określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie ustalane jest w wyniku przeprowadzonej wykładni, a jego konkretyzacja w indywidualnych przypadkach należy do sfery uznania organów administracji publicznej. Podkreślił, że decyzja o charakterze uznaniowym, która jest przedmiotem niniejszego postępowania może być uchylona przez Sąd w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego lub materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniu można mówić wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał szczegółowej analizy i oceny sytuacji bytowej i materialnej skarżącego. Słusznie jednak zauważył, że te okoliczności nie uzasadniają przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem decyzja o ich przyznaniu musi mieć uzasadnienie nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, lecz muszą również zaistnieć okoliczności, które mogłyby zostać uznane za szczególne - np. wybitne zasługi wnioskodawcy w określonych dziedzinach życia publicznego, czy też nadzwyczajne zdarzenie losowe. Natomiast sam fakt zmniejszenia skarżącemu renty inwalidzkiej obecnie emerytury w wyniku jej rewaloryzacji nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą Ppsa) - skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. N. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię , a to art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na przyjęciu, że nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to jest art. 113 § 1 cyt. ustawy poprzez zamknięcie rozprawy i przyjęcie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oraz art. 134 § 1 tej ustawy . Powołując się na powyższe naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazał, iż Prezes Rady Ministrów przy pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. ustalił, że prowadzi on gospodarstwo domowe samodzielnie, a jego opłaty stałe wynoszą 800 zł miesięcznie i taką samą kwotę wydaje również na leki i rehabilitację. Na tzw. utrzymanie pozostaje mu kwota 375 zł miesięcznie. Kwota ta jest niewystarczająca na zaspokojenie jego elementarnych potrzeb. Zatem dokonanie przez organ oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego narusza zasady logiki i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji przepisy prawa procesowego. Pomimo to, Sąd pierwszej instancji ocenę te podzielił. Ponadto skarżący podniósł, iż Prezes Rady Ministrów nie uwzględnił faktu, iż został on pozbawiony połowy renty inwalidzkiej wskutek niekonstytucyjnych działań Sejmu RP. Niewątpliwie jest to okoliczność szczególna, o której mowa w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzasadniająca w sytuacji niedostatku przyznanie świadczenia specjalnego. Skarżący stwierdził również, iż ocena przez organ materiału dowodowego byłaby inna, gdyby stosownie do art. 10 i art. 81 kpa byłby on z nim zapoznany. Natomiast Sąd pierwszej instancji, który stosownie do art. 134 ustawy Ppsa nie był związany zarzutami skargi, powyższego naruszenia prawa nie wziął pod uwagę. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, iż wydając zaskarżoną decyzję, w której stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie naruszył granic uznania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdził, iż skarżący nie uzasadnił, że wskazane przez niego naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 ustawy Ppsa, w pierwszej kolejności rozpoznania wymaga zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy treść art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie wystarczy wskazać jedynie przepisy postępowania, które w ocenie skarżącego naruszył Sąd pierwszej instancji, ale także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Istotna jest także treść art. 176 ustawy Ppsa nakładająca na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia nie tylko podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one bezzasadne. Przepis art. 113 § 1 ustawy Ppsa upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zamknięcie rozprawy nie jest zatem czynnością uzależnioną od tego, czy w ocenie strony sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Skarżący nie może skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu, gdyż nie ma możliwości wykazania, że przewodniczący składu orzekającego zamknął rozprawę mimo, że pozostali członkowie składu nie uznali sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis art. 113 ustawy Ppsa ma więc wyłącznie charakter "porządkowy". Reguluje jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Natomiast dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis nie ma istotnego charakteru. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 ustawy Ppsa wskazuje na to, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 10 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 134 ustawy Ppsa stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że może on uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które zostały podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obowiązkiem Sądu jest rozpoznanie sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego wniesiono skargę. Jednakże zarzutem naruszenia tego przepisu nie można zwalczać nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i okoliczności faktycznych sprawy, gdyż przepis ten nie odnosi się do dokonywania takiej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rozpatrzył sprawę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego opierając się na zgromadzonym w tym postępowaniu materiale dowodowym przy poszanowaniu uprawnień procesowych stron. Jednocześnie w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do wyjścia poza granice wniesionej skargi, gdyż stan faktyczny i prawny był bezsporny. Bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Sąd drugiej instancji jest związany stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. W myśl powołanego przepisu Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przyznanie świadczenia w trybie tego przepisu ma charakter uznaniowy, nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w przypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie powołanej ustawy. Jednocześnie uprawnienie Prezesa Rady Ministrów obejmuje możliwość przyznania świadczenia wyższego niż to, które przysługiwałoby danej osobie na warunkach przewidzianych w przepisach emerytalno-rentowych. Niedookreślone pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" bez wskazania jakichkolwiek kryteriów i przesłanek oznacza, że ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja osoby ubiegającej się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym wskazać należy, iż celem tego przepisu jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu stwierdzając, iż pogorszenie sytuacji materialnej skarżącego na skutek waloryzacji świadczeń nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie świadczenia specjalnego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - oddalił.