I OSK 710/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Państwowego Użyteczności Publicznej P. Dyrekcji Okręgu P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005r. sygn. akt I SA 2413/03 w sprawie ze skargi PPUP P. Dyrekcji Okręgu P. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2413/03 oddalił skargę Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej P. Dyrekcja Okręgu P. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], z urzędu, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1950 r. nr [...] o przekazaniu w zarząd i użytkowanie P. w [...] nieruchomości zabudowanej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] o pow. około 900 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem pocztowym. Uzasadniając decyzję Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia 5 listopada 1950 r. wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] działało na podstawie samoistnej uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337), wydanej bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, a zatem uchwały, która nie ma mocy powszechnie obowiązującej oraz, że w dniu wydania decyzji obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) i wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 345). Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Podzielając ocenę prawną organu I instancji, organ odwoławczy dodał, że stosownie do przepisu § 9 ww. rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia), co oznacza, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1950 r,. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Oddalając skargę PPUP P. Dyrekcji Okręgu P. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo uznały, iż podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej mógł być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337) nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego – była jedynie uchwałą samoistną, podjęta przez Prezydium Rządu bez upoważnienia ustawowego. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1950 r. przekazująca mienia Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. została wydana w dniu, w którym obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości (...) wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Nadto Sąd zauważył, że w dniu 5 listopada 1950 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1961 r. Artykuł 75 § 1 tego rozporządzenia stanowił, że każda decyzja powinna zawierać, m.in., powołanie się na podstawę prawną, oznaczenie rodzaju decyzji, powinna wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga – tych elementów, zdaniem Sądu, decyzja z 5 listopada 1950 r. nie zawiera. Sąd podniósł również, że Prezydium Rządu, które podjęło uchwałę powołaną w decyzji z dnia 5 listopada 1950 r., nie było organem konstytucyjnym – ani przepisy ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (która wygasła z dniem 21 lipca 1952 r. ), ani przepisy ustawy z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z dnia 19 lutego 1947 r., ani też przepisy ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową – takiego organu nie powołały. Jeśli zatem w każdej z przywołanych wyżej ustaw konstytucyjnych, będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich Prezydium Rządu, to w ocenie Sądu należało przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych (normodawczych). Z tych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1950 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. wydana została z naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, a zatem prawidłowo została wycofana z obiegu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższy wyrok zaskarżyło w całości Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej P. Dyrekcja Okręgu P. w W., zastępowane przez radcę prawnego J. R., zarzucając wyrokowi - obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), polegającą na przyjęciu, iż przekazywanie właściwym wykonawcom narodowych planów gospodarczych na własność bądź w użytkowanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź innych osób prawnych lub fizycznych odnosi się także do przypadków, gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa ma być przekazywana tej jednostce organizacyjnej, która włada faktycznie nieruchomością, a nadto, iż powyżej wskazane przepisy stanowić mogły jedyną podstawę do przekazywania nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie; - naruszenie przepisów postępowania – art. 134 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu w toku rozpoznania sprawy charakteru zarządu nieruchomościami państwowymi znajdującymi się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz zmian w zakresie zarządu nieruchomościami państwowymi na ziemiach tzw. odzyskanych w latach 1949-1951 w związku ze zmianami w ustroju administracyjnym tych ziem i ograniczeniu się przez sąd I instancji do rozpoznania jedynie przepisów prawnych, na których została oparta zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] – które to okoliczności objęte były zarzutami i uzasadnieniem skargi. Powołując się na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej skargą decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) jak wynika z treści jego artykułów 1, 3 i 4 regulował przekazywanie nieruchomości dla podmiotów będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych w tych tylko sytuacjach, gdy nieruchomości te nie znajdowały się w dysponowaniu tychże podmiotów. Wyklucza to w całości przyjęcie, że przekazanie nieruchomości w [...] na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "P." –P. w [...] mogło odbywać się w oparciu o przepisy tego dekretu, ponieważ skarżąca (jej poprzednik – przedsiębiorstwo państwowe "P.") użytkowała nieruchomość, a zatem nie było jej komu odbierać, aby wydać skarżącej. Zdaniem skarżącego podstawą do wydania decyzji o przekazaniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zarządu i użytkowania nieruchomości dla przedsiębiorstwa państwowego "P." mogły być przepisy art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, natomiast sama uchwała z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. W.M. Gdańska na cele publiczne (M. P. Nr A-106, poz. 1337) stanowić mogła jedynie polecenie (siłą rzeczy stanowiące zgodę) w ramach kierownictwa wewnętrznego administracji publicznej i zarządu mieniem państwowym. Skarżący nie wykluczył, iż powołanie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. Nr A-106, poz. 1337) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w decyzji z dnia 5 listopada 1950 r. było niewłaściwe. Jednak na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić gdy brak było podstawy do jej wydania, nie zaś gdy w decyzji podstawa powołana została błędnie. Tymczasem, w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał jednie podstawę prawną powołaną w decyzji z dnia 5 listopada 1950 r. i nie dokonał pełnej oceny przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, które mogłyby stanowić jej podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako ppsa , skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada wymogom określonym w art. 176 ppsa w zw, z art., 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do swoich kompetencji ograniczył się do oceny powołanej jako podstawa prawna decyzji z dnia 5 listopada 1950 r. uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M. P. Nr A-106, poz. 1337). Sąd nie stosował przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wskazał jedynie, że w dacie podjęcia ww. decyzji obowiązywał wspominany dekret, a jego przepisy mogłyby stanowić podstawę przekazania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w zarząd i użytkowanie P. w [...]. Skoro przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie były stosowane przez Sąd, to nie można skutecznie postawić Sądowi zarzutu ich naruszenia. Należy zauważyć, że skarżący w zasadzie potwierdza to, że uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. nie mogła stanowić podstawy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1950 r. Jednocześnie skarżący twierdzi, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tym samym skarżący potwierdza prawidłowość oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, że decyzja z dnia 5 listopada 1950 r., której stwierdzono nieważność wydana została bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje także na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Nie można jednak pominąć faktu, iż sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, sprawuje tę kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i uznał, że nie narusza ona prawa. Nie można zarzucić Sądowi, że ograniczył się jedynie do oceny powołanej jako podstawa prawna decyzji z dnia 5 listopada 1950 r. uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. Kontroli Sądu podlegała decyzja podjęta na podstawie tej właśnie uchwały, co w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sprowadzało ocenę Sądu wyłącznie do rozważań, czy powołana podstawa prawna mogła uzasadniać podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Kwestię tę Sąd rozważył w pełni i uznał, że uchwała Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. nie mogła stanowić uzasadnienia dla decyzji z dnia 5 listopada 1950 r., podjętej przez Prezydium Rady Narodowej w [...], co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem przez organ nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zadaniem Sądu, nie jest tak jak sugeruje to skarżący poszukiwanie podstawy prawnej decyzji . Sam skarżący nie wykazał w sposób kategoryczny w oparciu o jaki konkretnie przepis prawa powinno nastąpić przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie P. w [...]. Wskazał jedynie, że podstawą decyzji mogły być przepisy art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko w sytuacji gdy w istocie brak było podstawy do jej wydania, nie zaś gdy w decyzji podstawa została powołana błędnie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.