I OSK 711/21

Dnia 19 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 257/20 w sprawie ze skargi J. Ś. na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 10 czerwca 2020 r., nr WPN.600.76.2020.AP w przedmiocie opinii w sprawie zalesienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Ś. na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 257/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ś. na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z 10 czerwca 2020 r., nr WPN.600.76.2020.AP, w przedmiocie opinii w sprawie zalesienia oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Ś. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): - naruszenie przepisów prawa miejscowego zawartego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 października 2003 r. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 maja 2020 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) stanowiącej plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowe działki poprzez ich niezastosowanie, przyjmując błędne założenie, że zgodnie z regułą kolizyjną, w wyniku wydania rozporządzenia przez Wojewodę, przestał obowiązywać uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony z uwzględnieniem art. 74 ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 lutego 2020 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) i tym samym uznanie, że na działkach nr 605, 635, 655 nie może dojść do zalesienia, w przypadku, w którym z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaświadczenia z 25 czerwca 2020 r. jasno wynika, że powyżej wskazane działki dopuszcza się do dolesienia, - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jasno wynika, iż: - działka nr [...] o powierzchni [...] ha: przeważającą część powierzchni stanowią grunty orne [...] ha, podczas gdy inne grunty - [...] ha, z czego część z nich, to grunty pod rowami, nie tereny otwarte, o których ochronę postuluje RDOS; - Działka [...] o powierzchni [...] ha, z czego przeważającą część powierzchni stanowią grunty orne [...] ha, inne - [...] ha, w tym również grunty pod rowami. Tym samym przeważającą część powyższych nieruchomości stanowią grunty orne, na których zgodnie z powyższym rozporządzeniem dopuszcza się zalesienia, mając na uwadze powyższe przepis ten nie powinien mieć zastosowania. Skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 176 § 1 i 2 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 3. zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego pismem datowanym na 12 sierpnia 2022 r. cofnął wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania. Wprawdzie skarżący w piśmie procesowym datowanym na 12 grudnia 2022 r. podnosi, że na żadnym etapie postępowania nie był weryfikowany przez organy faktyczny stan roślinności na przedmiotowych działkach i jego znaczenie dla ochrony siedlisk czy żerowisk orlika krzykliwego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu, bowiem nie został on podniesiony w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. Formułując zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) strona skarżąca kasacyjnie przywołuje okoliczności stanu faktycznego, które nie są przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Skarżący na ustaleniu, że przeważającą część działek nr 605 oraz nr 655 nieruchomości stanowią grunty orne, opiera twierdzenie, że w takiej sytuacji przepis § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) nie powinien mieć zastosowania, bowiem zgodnie z powyższym rozporządzeniem dopuszcza się zalesienia na tego rodzaju nieruchomościach. Należy przypomnieć, że powyższy przepis stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zalesienia nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych, znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Sąd I instancji przywołał stanowisko organów, zgodnie z którym grunty orne na wszystkich trzech działkach mogłyby zostać zalesione, bo rzeczywiście nie podlegają regulacji § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji wskazał następnie, że z opinii Dyrektora Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych wynika, że planowane do zalesienia działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...], zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Stobrawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 4 poz. 76), znajdują się w jednostce przyrodniczo - krajobrazowej wysokiej ochrony F2, dla której wprowadzono m.in. zalecenie zachowania dotychczasowego charakteru terenów otwartych. Dyrektor Zespołu Opolskich Parków Narodowych wskazał w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], że stwierdzono na nich występowanie płatów murawy szczotlichowej oraz łąk wilgotnych. Ponadto w sąsiedztwie tych działek jest zlokalizowana strefa ochrony orlika krzykliwego. Biorąc pod uwagę konieczność ochrony zarówno miejsc gniazdowania, jak i żerowisk tego gatunku, realizacja przedmiotowych zalesień może mieć na niego potencjalnie negatywny wpływ. Zatem zalesienie działek nr [...] i nr [...] stoi w sprzeczności z celami ochrony Stobrawskiego Parku Krajobrazowego i winny one pozostać zachowane w dotychczasowej formie użytkowania. Biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowych działek, ich powierzchnię oraz charakterystykę krajobrazową, organ stwierdził, że zalesiona może być jedynie działka ewidencyjna nr [...] obręb D[...], stanowiąca lukę w istniejącym już zalesieniu na działkach sąsiednich. Jednak z uwagi na to, że stanowi ona pastwiska, to jej zalesienie byłoby naruszeniem zapisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tak więc zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie wobec działek nr [...] i nr [...] nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa miejscowego zawartego w uchwale nr I[...] Rady Gminy Ś\[...] z dnia 10 października 2003 r. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 maja 2020 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) należy stwierdzić, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z przepisów ww. uchwały Rady Gminy [...] autor skargi kasacyjnej miał na myśli stawiając ów zarzut. Należy również zauważyć, że zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 maja 2020 r. Prawo ochrony środowiska nie został uzasadniony. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Powyższy zarzut nie nadawał się zatem do rozpoznania. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.