I OSK 729/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1362/12 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1362/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepisy art. 12 w związku z art. 2 pkt 10 oraz art. 1, art. 1a, art. 2, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 18, art. 20, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą, art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz art. 104, art. 107, art. 108, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a., a także rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010r. Nr 123, poz. 836 ze zm.) w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. (znak [...]) oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2012 r. (znak [...]) przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną D. F. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 300 zł miesięcznie i odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. F. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeśli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Nadto organ powołał art. 24 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Organ I instancji podkreślił, że w dniu 13 kwietnia skarżąca M. F. złożyła w Urzędzie Miasta Krakowa zaświadczenie, z którego wynika, że jej syn D. F. od 27 września 2006 r. przebywa w Domu Dziecka w S. O powyższej okoliczności organ nie wiedział w momencie przyznania świadczenia alimentacyjnego. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M. F. wskazała, że syn mało czasu spędza w Domu Dziecka, więcej w internacie szkoły do której uczęszcza natomiast dni wolne od nauki, wakacje, ferie, Święta Bożego Narodzenia, Święta Wielkanocne spędza w domu z matką. W związku z tym ponosi koszty utrzymania syna oraz pokrywa wydatki na przybory i wycieczki szkolne oraz ubrania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2, art. 10, art. 12, art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy właściwy organ może bez zgody osoby uprawnionej zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której osoba nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Organ podkreślił że z akt sprawy wynika że syn skarżącej znajduje się w Domu Dziecka, a tym samym istnieje okoliczność uniemożliwiająca otrzymywanie przez uprawnionego świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ powołał się na art. 10 ust. 2 pkt. 1 ustawy zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. F. podniosła, że ponosi wydatki na edukację syna, który jest osobą niepełnosprawną i uczęszcza do klasy II gimnazjum. Skarżąca podkreśliła, że nie posiada finansowych możliwości na pokrycie kosztów edukacji syna, w związku z tym niezbędne są alimenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z treści art. 2 pkt 7 lit. c omawianej ustawy wynika natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, następuje w określonym celu jakim jest zmiana - ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Sąd uznał więc, ze skoro art. 24 ust. 1 powołanej ustawy takiej sytuacji nie reguluje, to postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji weryfikującej może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Zatem zaskarżone decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. F., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego a to art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2012, Nr 1228 j.t.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wyjaśnienie kwestii sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby uprawnionej do alimentów, co miało wpływ na ocenę co do prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to przeprowadzenia ustaleń co do sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby uprawionej do alimentów na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności co do okoliczności na które powoływał się organ administracji wydając zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie zajął się w ogóle kwestią sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby uprawnionej do alimentów tj. D. F. Tymczasem podstawą zastosowania art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest stwierdzenie, że uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Sąd I instancji nie dokonał w tym przedmiocie żadnych ustaleń, mimo, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na okoliczności związane z sytuacją rodzinną i finansową jej oraz syna D. F. Skarżąca wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody z dokumentów na potwierdzenie podnoszonych przez nią twierdzeń co do nie wystąpienia okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie przyznanego prawa do świadczeń z fundusz alimentacyjnego. W świetle zatem dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zasadnym było dokonanie ustaleń co do sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej i jej syna. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych przez organy administracji decyzji. Tym bardziej, że na mocy decyzji organów I i II instancji, odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej D. F. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. koniecznym było więc w tym zakresie ustalenie czy decyzja ta była uzasadniona okolicznościami faktycznymi sprawy. Odnosząc się z kolei do art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, skarżąca podniosła, iż jego brzmienie skłania do wniosku, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl tego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero zatem, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna, można mówić o takim świadczeniu i w efekcie nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Z powyższych względów, zasadne jest stwierdzenie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji uznającej świadczenie za nienależne, w oparciu o którą można byłoby nakazać zwrot świadczenia nienależnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Treść skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jej autorowi umknął istotny sens rozstrzygnięcia sądu I instancji, uchylającego decyzje organów obu instancji. Sąd ten bowiem w żadnej mierze nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek uznania za nienależne świadczeń wypłaconych w przeszłości lub mających być wypłaconymi w przyszłości na rzecz syna skarżącej D. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął natomiast stanowisko co do trybu rozstrzygania sprawy i wskazał, że przepisy zawarte w art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1 poz. 7 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, nie mogą odnosić się do świadczeń wypłaconych już w przeszłości, a mogą być jedynie podstawą do uchylenia decyzji skutkującego zaniechaniem wypłat świadczenia na przyszłość. Zdaniem sądu I instancji co do uznania świadczeń wypłaconych w przeszłości za nienależne właściwym jest stosowanie odrębnego trybu postępowania – opartego na przepisach zawartych w art. 23 ustawy. Zatem istotny sens kwestionowanego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia sądu I instancji sprowadza się do wskazania, że sprawa dotycząca świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w przeszłości i świadczeń na przyszłość powinna być załatwiona w drodze odrębnych decyzji administracyjnych. Konstatacji tej w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że formułując podstawy kasacyjne pominięto fakt, że art. 24 ustawy dzieli się na dwie jednostki redakcyjne niższego rzędu - ustępy. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Podkreślić należy ponownie, że sąd I instancji nie oceniał, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki uznania wypłaconych świadczeń za nienależne i czy zachodzą podstawy, by uchylić decyzję o ich przyznaniu. Sąd ten nie dokonywał więc oceny ustaleń faktycznych organów administracji związanych z ich rozstrzygnięciem. Całkowicie bezzasadny, a nawet w powyższych okolicznościach niniejszej sprawy niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie przez sąd podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez przeprowadzenie ustaleń co do sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby uprawionej do alimentów. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który jak jednoznacznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych może być powołany skutecznie jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny zaniechał dokonania kontroli aktu podlegającego jego kognicji. Taka sytuacja oczywiście w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję, czemu wyraz dał, wydając wyrok uchylający ją wraz z decyzją organu I instancji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dla podważenia w skardze kasacyjnej trafności kontroli dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Wniosek adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy dla skarżącego - o przyznanie mu wynagrodzenia za udział w postępowaniu kasacyjnym podlega, zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozpoznaniu przez referendarza sądowego właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.