I OSK 739/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/24 w sprawie ze skargi O.M., A.G., A.P., E.G., F.T., J.G., K.Z., M.G. i M.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz O.M., A.G., A.P., E.G., J.G., K.Z., M.G., M.G., P.T. i A.W. solidarnie kwotę 274 zł (dwieście siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi O.M., A.G., A.P., E.G., F.T., J.G., K.Z., M.G. i M.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...], wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/24 uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 833 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2024 r., znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – zwanej dalej jako k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek O.M., M.G., M.G., J.G., E.G., A.G., A.P., K.Z. i F.T.: I. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] listopada 1996 r., nr [...], dotyczącej nabycia przez Gminę Kraków z mocy prawa nieodpłatnie własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. obręb nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Kraków - Podgórze Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] z obr. [...] P. (powstałej w wyniku zmian danych ewidencyjnych działki nr [...] obręb [...]), II. umorzył ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], w pozostałej części. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżących, w którym wskazano, że działka nr [...] obręb [...] objęta była dawną księgą hipoteczną Lwh [...] K., a prawo własności nieruchomości nią objętej ujawnione było na rzecz J.G.. Decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z [...] grudnia 1979 r., nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i o odszkodowaniu dotyczącym działki nr [...] obr. [...] obj. Lwh [...]. Następnie, decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji w części odpowiadającej działce oznaczonej aktualnie nr [...] w obrębie [...] oraz stwierdzono, że ww. decyzja w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] została wydana z naruszeniem prawa. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] listopada 1996 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984, z późn. zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania może samodzielnie wzruszyć domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym jest uprawniony do badania wpisów wieczystoksięgowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego, tj. że domniemania prawne wynikające z art. 3 u.k.w.h. nie mogą być wzruszone w sprawie administracyjnej, lecz jedynie we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15); b) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.; dalej także: "ustawa komunalizacyjna") poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na uznaniu, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w dacie wydania tej decyzji nie była ona obarczona żadną wadą, w tym kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem organ wydał tę decyzję opierając się na stanie prawnym nieruchomości prawidłowo ustalonym w oparciu o wiążący wpis w księdze wieczystej; a ponadto, w związku z przywołaniem przez Sąd I instancji, jako podstawy zaskarżonego wyroku, także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz stwierdzeniem, w oparciu o poglądy prawne poddane krytyce w powyższych zarzutach, że organ naruszył m.in. art. 7, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również mając na uwadze spory doktrynalne dot. charakteru naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego czy proceduralnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.k.w.h. poprzez przyjęcie, że w ramach dokonywanych w sprawie ustaleń organ miał prawo wzruszyć domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacji gdy organ był tym domniemaniem związany, a do wzruszenia tego domniemania mogło dojść jedynie we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś wydając zaskarżoną decyzję organ opierał się na orzecznictwie NSA, które doprowadziło do uchylenia innych wydanych przez organ rozstrzygnięć, wobec czego nie można organowi zarzucić odstąpienia od utrwalonej praktyki bez uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w dacie wydania tej decyzji nie była ona obarczona żadną wadą, w tym kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem organ wydał tę decyzję opierając się na stanie prawnym nieruchomości prawidłowo ustalonym w oparciu o wiążący wpis w księdze wieczystej zaś naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do wadliwej konkluzji o naruszeniu przywołanych w wyroku przepisów k.p.a., a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucając powyższe, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, Minister zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazać na wstępie należy, że z niespornych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda Krakowski stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P., obręb [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym, decyzja komunalizacyjna mogła być wydana tylko w odniesieniu do nieruchomości, które na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe). Niesporne w sprawie jest, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa. Wpisu tego dokonano na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Niewątpliwie zaś, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże, domniemanie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) lub w drodze powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego, czy w postępowaniu o zasiedzenie. W doktrynie wskazuje się, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Różne jednak drogi wiodą do jego obalenia. Generalnym rozwiązaniem proceduralnym jest uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niezależnie od tego można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym do stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia (zob. S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37-38). Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Wskazać przy tym należy, że art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece pozwala na uaktualnienie treści wpisu bez potrzeby wytaczania powództwa przewidzianego w art. 10 tej ustawy, jeżeli niezgodność ta zostanie wykazana orzeczeniem sądowym lub innymi odpowiednimi dokumentami, bez potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń, niedopuszczalnych w postępowaniu wieczystoksięgowym albo w uwzględnieniu skutków prawnych następujących ex lege. Dokumentem takim jest ostateczna decyzja administracyjna, także wtedy, gdy została zaskarżona do sądu administracyjnego (zob. postanowienie SN z 4 października 2010 r., I CSK 637/10). Przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wprowadzając domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również, że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma jednak charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc, domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (zob. uchwała SN z 8 września 2021 r., sygn. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2885/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że wydanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], skutkowało obaleniem domniemania prawidłowości wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciela działki nr [...], w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], P., miasto Kraków. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 3 kwietnia 2024 r. wynika, że działka nr [...] obręb [...] stanowi aktualnie działkę nr [...] i część działki nr [...], obręb [...] P. Tym samym, uznać należało, że działka nr [...] nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, a skoro tak to na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Skoro zaś, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, komunalizacja dotyczyła jedynie mienia państwowego, to z powyższego wynika, że na dzień wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] listopada 1996 r. wobec działki nr [...] nie była spełniona podstawowa przesłanka komunalizacyjna. W tych okolicznościach prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że decyzja Wojewody Krakowskiego w zakresie działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje bowiem wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie Minister zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.