I OSK 761/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 721/20 w sprawie ze skargi W. S.A. w O. na decyzję Wojewody W. z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.40.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. w O. na rzecz Wojewody W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych. Wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 721/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. S.A. w O. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody W. z 11 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.40.2020.DJ, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej ugn) w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175/1) przez: ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej i zapisy w księdze wieczystej oraz okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności) - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów; ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy stosownie do art. 98 ust. 1 ugn własność przechodzi z mocy prawa i dla ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Wyrokowi zarzucono też naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy działka nr [...] faktycznie nie służy do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości); ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym: - nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr [...] jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działka nr [...] nie została przeznaczona pod drogę publiczną; - nie dokonano dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z 15 listopada 1994 r., w konsekwencji nie uwzględniono zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić działka nr [...]; - nie przeprowadzono dowodu z decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-72/2000 z 30.11.2000 r., wskazanej w treści przedmiotowej decyzji podziałowej i w konsekwencji nie uwzględniono zapisów tej decyzji oraz funkcji jaką, zgodnie z zapisami tej decyzji, ma pełnić działka nr [...]; art. 106 § 2 i 3 ppsa w zw. z art. 10 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy Sąd I instancji z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-72/2000 z 30.11.2000 r. co doprowadziło do uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich żądań, wniosków, złożenia wyczerpujących wyjaśnień odnośnie treści tego dokumentu urzędowego; art. 141 § 4 ppsa polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, to jest brak szczegółowego odniesienia się do treści w/w decyzji z 30.11.2000 r. oraz podstawy prawnej i wyjaśnienia z jakich przyczyn WSA rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi. W piśmie procesowym datowanym na 2 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Wójta Gminy S. - uczestnika postępowania zaprezentował stanowisko kwestionujące zasadność skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez WSA, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. W niniejszej sprawie podstawę prawną odmowy ustalenia odszkodowania przez organy administracji stanowił art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu aktualnym na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. na dzień 8 grudnia 2000 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast według art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie zaś do ust. 2 przywołanego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Mając na uwadze powyższą regulację prawną należy stwierdzić, że z decyzji Wójta Gminy S. z 8 grudnia 2000 r. o podziale nieruchomości (dalej: decyzja podziałowa) wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości (działek nr [...] i nr [...]) - położonej w obrębie K. gm. S., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie Spółki - na działki o nr: [...], [...], [...] i [...] (dalej: sporna działka). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ugn. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że przedłożony projekt podziału nieruchomości jest zgodny ze zmianami w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonymi 15 listopada 1994 r. uchwałą Rady Gminy w S. Nr [...] oraz z decyzją Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 30 listopada 2000 r. Stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami do ww. zmian w planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a pozostałe działki przeznaczone są na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe, do sprzedaży, przy czym działka nr [...] jest przeznaczona na poprawienie warunków zagospodarowania działki sąsiedniej o nr [...]. W decyzji wskazano, że na wydzielonej drodze wewnętrznej należy ustanowić odpowiednie służebności dla działek nr [...], [...], [...], [...]. Z treści decyzji podziałowej nie wynika, by sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną i - stosownie do art. 98 ust. 1 ugn - przeszła z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Decyzja ta nie została zaskarżona, przysługuje jej walor ostateczności. Orzeczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Jest w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji właścicielem spornej działki była skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: ukw) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 ukw. W przypadku wystąpienia sporu co do stanu prawnego nieruchomości w sprawie o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, organ administracji publicznej nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu i ustalać stanu prawnego działki odmiennego niż to wynika z treści księgi wieczystej. Wieczystoksięgowy status własnościowy spornej działki wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej w postaci odebrania własności tej działki podmiotowi ubiegającemu się o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn na rzecz skarżącej kasacyjnie, która według treści księgi wieczystej aktualnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nadal była właścicielem tej działki. W konsekwencji powyższego, kwestia przeznaczenia spornej działki w ujęciu decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 30 listopada 2000 r. nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ugn. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a także zarzuty naruszenia art. 106 § 2 i § 3 ppsa w zw. z art. 10 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zakresie, w jakim zakwestionowano brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści ww. decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w rezultacie prawidłowo oddalił skargę. Za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn WSA rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktycznie nie poruszono tej kwestii, to jednak z akt sprawy wynika, że zarządzeniami z 3 grudnia 2020 r. (k. 49 i 50), wydanymi na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na dzień 12 stycznia 2021 r., wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Pełnomocnik strony skarżącej został poinformowany o treści tego zarządzenia oraz pouczony o możliwości wypowiedzenia w sprawie się na piśmie (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 59). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że strona skarżąca nie znała powodów rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odwoławczego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Przepis art. 204 ppsa stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) lub przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Ustawa nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.