I OSK 762/22

Dnia 15 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 948/21 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Gl 948/21 oddalił skargę J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obciążającej J. J. odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Uzasadniając postanowienie wskazano, że objęta odwołaniem decyzja została zastępczo doręczona J. J. w dniu [...] września 2017 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Tym samym, zdaniem termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] września 2017 r., a zostało ono złożone dopiero dnia [...] kwietnia 2021 r. (data stempla urzędu pocztowego). W związku z tym, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie odrębnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówiło J. J. przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. J. J. złożyła skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu, w którym została wydana ww. decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi zanegowano fakt doręczenia ww. decyzji przez przyjęcie domniemania z art. 44 k.p.a., gdyż z przyczyn od skarżącej niezależnych nie otrzymała ona zawiadomień o podjętej przez operatora pocztowego próbie doręczenia jej decyzji, co powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się potwierdzony za zgodność z oryginałem dowód doręczenia skarżącej objętej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i w związku z tym, Kolegium słusznie ustaliło, że ww. decyzja została doręczona Skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] września 2017 r. Przesyłka zawierająca decyzję została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres skarżącej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Dnia [...] sierpnia 2017 r. doręczenie zostało awizowane (ze względu na niemożność osobistego doręczenia) przez pozostawienie w oddawczej skrzynce skarżącej zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie 14 dni we wskazanym urzędzie pocztowym. Ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Finalnie, wobec nieodebrania przesyłki została ona zwrócona do nadawcy w dniu [...] września 2017 r. W związku z tym w świetle art. 44 § 4 k.p.a. uznano, że ww. decyzja została doręczona w dniu [...] września 2017 r., tym samym termin do wniesienia odwołania upływał skarżącej w dniu [...] września 2017 r. Skarżąca natomiast nadała odwołanie na poczcie w dniu [...] kwietnia 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za w pełni uzasadnione wydanie przez Kolegium postanowienia o uchybieniu terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca J. J. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 80 oraz w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium, pomimo że skarżąca uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz spełniła pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, tj. wystąpiła z odpowiednim wnioskiem we właściwym czasie, dokonując przy tym czynności procesowej, zaś sam organ zobligowany był do przywrócenia terminu i nadania odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. dalszego biegu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 44 § 4, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium na skutek błędnego uznania, iż decyzja administracyjna została skutecznie doręczona skarżącej, a to na skutek zaistnienia tzw. fikcji doręczenia mimo, iż dla stwierdzenia jej zaistnienia konieczne jest doręczenie korespondencji przez operatora pocztowego na zasadach określonych w art. 44 § 1-3 k.p.a., co zaś w niniejszej sprawie nie miało miejsca (brak zawiadomienia o możliwości odbioru korespondencji w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej oraz w innym miejscu przewidzianym przez ustawodawcę); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 81a § 1 i art. 140 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium na skutek nierozstrzygnięcia wątpliwości sprawy na korzyść skarżącej, tj., czy skarżąca ponosi ewentualną winę w braku skutecznego doręczenia jej korespondencji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono "o zmianę" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz w każdym wypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kluczowym w sprawie problemem jest to, czy kwestionowanie doręczenia dokonanego w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) przez zaprzeczanie temu, że doszło do rzeczywistego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, stanowi okoliczność wskazującą na brak dokonania doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, iż domniemanie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. może zostać obalone (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r., II FSK 748/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), m.in. gdy adresat wykaże, że zastosowana zastępcza formy doręczenia pismo nie powinna mieć miejsca albo zastosowano ją wadliwie. Przy czym procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie musiało mieć miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ owej fikcji prawnej, prowadzącej do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Taki stan rzeczy trafnie został skonstatowany w niniejszej sprawie. Odnosząc się do okoliczności sprawy trzeba zauważyć, iż skarżąca w dotychczasowym postępowaniu nie wskazała na istnienie okoliczności, z których wynikałoby, że nie otrzymała ww. przesyłki, a jednocześnie postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, nie wskazało na istnienie jakichkolwiek problemów z doręczeniem ani po stronie skarżącej, ani też po stronie operatora pocztowego. Zastrzeżeń nie budzi w szczególności prawidłowość awizacji powyższej przesyłki. W takiej sytuacji, proste zaprzeczenie temu, że strona otrzymała powiadomienia o awizacji przesyłki, pozostaje w opozycji do skutku doręczenia przesyłki w trybie zastępczym, o jakim mówi art. 44 § 4 k.p.a., ale skutku tego nie podważa. Do obalenia domniemania prawdziwości informacji zawartych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie jest wystarczające samo oświadczenie osoby kwestionującej zapisy na tym dokumencie urzędowym lub zaprzeczającej otrzymaniu awizacji przesyłki. Dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki, mogą być m.in. wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. Dowody te mogą także dotyczyć sytuacji samego odbiorcy przesyłki, wskazując na niemożliwość skutecznego doręczenia przesyłki w trybie zastępczym. Ponieważ dowody wskazujące na leżące po stronie adresata przyczyny niemożności doręczenia przesyłki nie zostały zgłoszone, wypada odnieść się do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji, nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a., nie odpowiadają prawdzie i przez to nie prowadzą do zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Jak wynika z art. 44 k.p.a., skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje brak możliwości skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Osoba doręczająca przesyłkę powinna zatem w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może zostać odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Adresat winien być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru przesyłki. Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku o prawidłowości zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. Na dokumentach urzędowych doręczenia znajdują się bowiem adnotacje doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez ww. przepis warunków, które pozwalają na potwierdzenie skuteczności doręczenia. Organ dysponował więc korespondencją, opatrzoną prawidłowymi adnotacjami operatora pocztowego, wobec czego nie było podstaw do uznania, że strona nie miała możliwości odbioru przesyłki i zapoznania się z jej treścią. Bezsprzeczne jest zatem, że w sposób prawidłowy i z zachowaniem należytej staranności rozpatrzony został w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Tym samym zarzuty naruszenia art. 44 § 4, art. 7, art. 80, art. 8 § 1 oraz 140 k.p.a. okazały się być nieuzasadnione. Nadto, samo zaprzeczenie temu, że nastąpiło doręczenie przesyłki w sytuacji braku wątpliwości co do prawidłowości zastosowania fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie stanowi o istnieniu w sprawie niedających się rozstrzygnąć wątpliwości, które winny być rozstrzygane na korzyść strony. Zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. okazał się zatem nietrafny. Przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. odnoszący się instytucji przywrócenia uchybionego terminu nie był stosowany w niniejszej sprawie i tym samym nie mógł zostać naruszony. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 145a § 1 i art. 151 p.p.s.a.) jest tym samym niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.