I OSK 764/24

Dnia 20 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 48/23 w sprawie ze skargi B. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie załatwienia sprawy wszczętej z urzędu dnia 19 listopada 2021 r. o ustalenie odszkodowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić B. R. z Funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu kwotę 100 (sto) PLN uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2023 r., II SAB/Op 48/23 w sprawie ze skargi B. R. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie załatwienia sprawy wszczętej z urzędu dnia 19 listopada 2021 r. o ustalenie odszkodowania: zobowiązał Wojewodę Opolskiego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu dnia 19 listopada 2021 r. o ustalenie odszkodowania (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 3). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. Wojewoda Opolski ustalił odszkodowanie na rzecz B. R. za przejętą pod realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0036 ha, obręb G., gmina G., w kwocie 8.967,00 zł. Jednocześnie Wojewoda orzekł, że ustalone w decyzji odszkodowanie, wypłacone zostanie jednorazowo przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Powyższa decyzja została wysłana B. R. na adres: ul. [...], [...]-[...] K. Korespondencja została zwrócona do organu w dniu 2 lutego 2022 r. z adnotacją "osoba nie mieszka pod tym adresem". B. R. w dniu 27 września 2022 r. wystąpiła do Wojewody Opolskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że o treści tej decyzji dowiedziała się w dniu 27 września 2022 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda Opolski ustalił, że o decyzji strona dowiedziała się w dniu 30 maja 2022 r. Z tego względu Wojewoda odmówił wznowienia postępowania podkreślając złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu. Następnie pismem z 24 stycznia 2023 r. B.R. wystąpiła do Wojewody wskazując, że w dniu 10 stycznia 2023 r. została poinformowana przez geodetę wykonującego czynności wyznaczania punktów granicznych, iż na pasie nieruchomości zajętej przez Skarb Państwa nieruchomości znajdują się nasadzenia: krzewy i drzewa, które nie były objęte szacunkiem biegłego w operacie będącym podstawą ww. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 stycznia 2022 r. W dniu 9 maja 2023 r. B. R. wniosła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. domagając się rozpatrzenia jej wniosku z dnia 24 stycznia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] uznał ww. ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu z dnia 3 sierpnia 2023 r. B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy domagając się nakazania doręczenia decyzji i ekspertyzy na adres e-mail skarżącej. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że skarżąca nie otrzymała decyzji z dnia 21 stycznia 2022 r., bowiem została ona skierowana na błędny adres. W toku postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, doręczano skarżącej korespondencję na prawidłowy adres tj. M. [...], [...]-[...] K. W takiej sytuacji niezrozumiała jest zmiana adresu doręczenia, tym bardziej, że oba postępowania toczyły się w obrębie tego samego Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie pozostaje w bezczynności, a skarżąca była informowana o przysługującym jej uprawnieniu do zapoznania się z aktami prawy w trybie art. 73 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2023 r. uwzględnił skargę wskazując, że w niniejszej sprawie organ wysłał decyzję z dnia 21 stycznia 2022 r. o ustaleniu wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a z okoliczności sprawy wynika, że decyzja ta została odebrana w dniu 27 stycznia 2022 r., zaś odbiorca niezwłocznie nadał z powrotem do Wojewody egzemplarz decyzji, zawierając na kopercie adnotację "adresat nie mieszka pod tym adresem". Wskazany zapisek nie został wykonany przez uprawionego pracownika publicznego operatora pocztowego. Powyższe oznacza, że nie doszło do doręczenia przesyłki w trybie z art. 43 k.p.a., pomimo znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 37 akt administracyjnych). Odbiorca poinformował bowiem, że skarżąca nie mieszka pod wskazanym adresem, a w konsekwencji osoba ta nie mogła być potraktowana jako odbiorca przesyłki z art. 43 k.p.a. Sąd podkreślił, że przepis art. 42 § 1 k.p.a. w pierwszej kolejności eksponuje konieczność doręczenia stronie korespondencji do miejsca jej zamieszkania, tym samym organ uzyskawszy wiedzę, że decyzja została skierowana pod adres, w którym skarżąca nie mieszka, winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia poprawnego adresu. W aktach organu nie ma informacji skąd pozyskał adres skarżącej: [...], [...]-[...] K. Z pism kierowanych do skarżącej wynika, że organ adres ten pozyskał ze zbioru PESEL. Sąd dostrzegł jednocześnie, że w aktach organu nie ma informacji na jaki adres zostało doręczone zawiadomienie z dnia 19 listopada 2021 r. o wszczęciu postępowania (k. 10 akt administracyjnych). Znajduje się natomiast wypis z ewidencji gruntów, gdzie widnieje adres skarżącej: M. [...], [...]-[...] K. (k. 6 akt administracyjnych). W tych okolicznościach – zdaniem Sądu I instancji – ponad wszelką wątpliwość organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia faktycznego adresu, pod którym zamieszkuje skarżąca. Tym bardziej, że korespondencja dotycząca postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była jej skutecznie doręczana na adres zamieszkania tj. M. [...], [...]-[...] K. Organ nie podjął natomiast działań mających na celu ustalenie, czy adres wskazany w zbiorze PESEL stanowi faktycznie adres zamieszkania skarżącej, tym bardziej, że osoba, która odebrała przesyłkę niezwłocznie zwróciła ją do organu. Z Powyższe dało asumpt Sądowi I instancji do zobowiązania Wojewody Opolskiego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu dnia 19 listopada 2021 r. o ustalenie odszkodowania oraz stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Opolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2003.80.721 ze zm.) w związku z art. 42 § 1, art. 43 oraz art. 16 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, iż organ pozostaje w bezczynności oraz przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu dnia 19 listopada 2021 o ustalenie odszkodowanie z uwagi na niezakończenie postępowania wynikające z braku skutecznego doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania, podczas gdy wady w doręczaniu decyzji jednej ze stron postępowania nie mogą przesądzać o braku zakończenia tego postępowania i stanowić podstawy do ponownego doręczania decyzji jednej ze stron postępowania. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzut został szerzej umotywowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami kasacji. Powyższa regulacja prawna nie wyczerpuje jednak wyjątków od zasady rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej zasady przewiduje także art. 189 p.p.s.a. wskazując, iż w sytuacji gdy skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem obowiązek zbadania dopuszczalności skargi, bowiem jej niedopuszczalność powoduje, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność skargi, przesądzając o tym, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie którejkolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie prowadzi do odrzucenia skargi, co uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku, stwierdzając, iż taka skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należy przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie. W takiej sytuacji nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd administracyjny oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały – co do zasady – zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Z tego powodu, oceniając dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 uznano, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji prowadzonego postępowania wskutek wydania decyzji, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjęty w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 pogląd prawny wyrażony w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania ww. uchwały, podjętej w sprawie II OPS 5/19, za adekwatną także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe uchwały mają charakter wiążący, na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a., zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w obu ww. uchwałach. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. ustalił odszkodowanie na rzecz B. R. za przejętą pod realizację inwestycji drogowej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0036 ha, obręb G., gmina G. Tym samym organ ten zakończył postępowanie odszkodowawcze w pierwszej instancji. W dniu 21 stycznia 2022 r. ustał zatem stan bezczynności tegoż organu, rozumiany, tak jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skoro skarżąca w dniu 9 maja 2023 r. wniosła ponaglenie wobec bezczynności organu, zaś 3 sierpnia 2023 r. złożyła skargę na bezczynności organu w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość, domagając się nakazania doręczenia wydanej decyzji i operatu szacunkowego nieruchomości na adres e-mail skarżącej, to należy uznać, iż czynności te podjęte zostały już po zakończeniu postępowania odszkodowawczego przez organ I instancji, tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. Wypada zauważyć, iż decyzja Wojewody Opolskiego nie ma charakteru decyzji ostatecznej, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., to jednak uznając, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynności zarzucana konkretnemu organowi administracji publicznej, co oznacza w postępowaniu sądowy konieczność badania ww. stanów wyłącznie w odniesieniu do organu pozostającego pod zarzutem skargi. Ustanie zatem, m.in. wskutek wydania aktu kończącego postępowanie w określonej instancji, stanu mogącego być w postępowaniu sądowym klasyfikowanym jako bezczynność tegoż organu, oznacza brak przedmiotu zaskarżenia w odniesieniu do tegoż organu. W konsekwencji, wniesienie skargi do sądu administracyjnego już po zakończeniu przez organ administracji prowadzonego w danej instancji postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Skarga taka podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie stanowią natomiast bezczynności organu problemy z dokonaniem prawidłowego doręczenia stronie decyzji wydanej w sprawie. Kwestie te nie mogą zatem uzasadniać dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu uiszczonego od odrzuconej skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.