I OSK 77/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 285/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego na uregulowanie opłat oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 285/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na uregulowanie opłat. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1 i 2, art. 104, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) odmówił przyznania M. P. zasiłku celowego na uregulowanie opłat (gazu i czynszu). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowana w GUP z prawem do zasiłku, który stanowi jedyny jej dochód w kwocie [...] zł. Dochód ten o przekracza ustawowe kryterium dochodowe o 68,70 zł. M. P. w okresie styczeń – październik 2005 r. otrzymał od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenia w łącznej wysokości [...] zł. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do przyznania stronie pomocy na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż głównym zadaniem Ośrodka jest zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, a spłata osobistych zobowiązań finansowych nie może być do nich zaliczona. Podniesiono też, że M. P. w dalszym ciągu nie bierze pod uwagę możliwości wynajmu bądź zamiany mieszkania na mniejsze, nic, zatem nie czyni, aby poprawić swą sytuację bytową. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. W skardze do Sądu M. P. podniósł, że mieszka w zagrzybionym mieszkaniu, ma trudną sytuacje finansową i nie może wynająć innego mieszkania, zamierza zamieszkać z córką i wnuczką, które będą się nim opiekować. Nie jest w stanie ponieść kosztów na podstawowe potrzeby bytowe. Uważa, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przyznanie świadczeń pieniężnych, w tym i zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wymaga spełnienia kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. W sytuacji, w której dochód przekracza kryterium ustawowe organy powinny rozważyć zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który umożliwia przyznanie takiej pomocy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową, ale jednak tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego nie można jednak uznać za mieszącą się w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sytuacja skarżącego nie odbiega znacząco od sytuacji innych osób ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, a nie doprowadzać do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Organy pomocy powinny tak gospodarować środkami, aby pomóc wszystkim potrzebującym a zwłaszcza tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe pomoc jest udzielana obligatoryjnie. W skardze kasacyjnej M. P. reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżył wskazany wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego specjalnego, to jest na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz., 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.). W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący żyje w skrajnej nędzy, nie będąc w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i wykupić niezbędnych lekarstw, a jego zadłużenie czynszowe wzrasta. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego – art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że konieczność pokrycia wydatków czynszowych nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. Art. 39 ust. 2 podaje przykładowo cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Jego zdaniem nie można przyjąć, że konieczność uregulowania bieżących należności czynszowych, co na zapewnić skarżącemu miejsce zamieszkania i umożliwić w przyszłości zapewnienie opieki nie jest niezbędna potrzebą życiową. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej stwierdzono: "W ocenie skarżącego również przyjęcie, że sytuacja socjalno-bytowa, w jakiej się on znajduje nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przyznania zasiłku celowego specjalnego narusza przepis art. 41 Ustawy o pomocy społecznej". Podniesiono także, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej, przez nie udzielenie skarżącemu pomocy mimo, ze zachodzą okoliczności do jej udzielenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada wskazanym wymaganiom. Zarzucono bowiem w jej uzasadnieniu, a nie w podstawach tej skargi, Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na nie udzieleniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej. Wskazane przepisy posiadają jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podniesiony zarzut naruszenia art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej nie może więc zostać merytorycznie rozpoznany. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten posiada, co prawda dwa punkty precyzujące istotę przyznawanego świadczenia, ale z lakonicznego, co prawda, uzasadnienia tego zarzutu wynika, że składający skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji, iż nie uznał sytuacji, w której znajduje się, za mieszczącą się w granicach "szczególnie uzasadnionych przypadków", w rozumieniu tego przepisu. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez organy administracji, w żaden sposób nie wskazuje, że mógłby mieć do skarżącego zastosowanie przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przemiany ustrojowe w Polsce spowodowały, że znaczna liczba ludzi nie odnalazła się z różnych zresztą powodów, w nowych warunkach ekonomiczno-gospodarczych. Stąd jest faktem notoryjnym, że ilość osób korzystających z pomocy społecznej jest znaczna. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja finansowa, zdrowotna i życiowa, w której znajduje się skarżący nie jest łatwa. Jednak na tle innych chcących korzystać z pomocy społecznej nie jest to sytuacja zupełnie wyjątkowa, a wyłącznie wobec takich wyjątkowych – nadzwyczajnych przypadków można stosować art. 41 ustawy. Tak więc zarzut naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest trafny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Trafnie przy tym zauważono, że w przepisie tym w sposób przykładowy wskazano cele, na które może być przeznaczony zasiłek celowy. Z faktu, iż nie wymieniono w nim, bezpośrednio spłaty zadłużenia czynszowego nie wynika, że na taki cel nie może być przyznany zasiłek celowy. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, iż "nie można uznać zdaniem Sądu, sytuacji zadłużenia skarżącego w opłatach za czynsz i inne media (w tym gaz) jako niezbędnej potrzeby życiowej" są całkowicie nietrafne. Posiadanie, czy utrzymanie posiadania mieszkania, można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaliczyć do kategorii "niezbędnej potrzeby życiowej". W tym zakresie z poglądem Sądu i instancji nie można się zgodzić. Nie zmienia to faktu, że pozostałe rozważania Sądu, a przede wszystkim okoliczność, iż ze względu na niezakwestionowaną skutecznie wysokość dochodu skarżącego, w sprawie mógł mieć zastosowanie wyłącznie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a w sposób niewątpliwy organy administracji i Sąd I instancji wykazały, że sytuacja, w której znalazł się składający skargę kasacyjną nie kwalifikuje się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których stanowi ten przepis. Tak więc podstawowym powodem odmowy przyznania zasiłku była okoliczność, że skarżący przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje go jednak do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie odbiega ona w sposób znaczący od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, w tym okoliczność, że wyrok Sadu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.