I OSK 77/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 638/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 638/08 oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r., nr 705, po rozpatrzeniu odwołania J. K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o zwolnieniu z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego detektywa Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...] i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] na stanowisku asystenta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji Warszawa [...]. Rozkazowi temu nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że przeniesienie funkcjonariusza nastąpiło na wniosek Komendanta Rejonowego Policji [...], uzasadniony koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań Policji w kierowanej przez niego jednostce. O planowanym przeniesieniu funkcjonariusz został poinformowany przez przełożonego w dniu 4 stycznia 2008 r. Mianowanie na nowe stanowisko służbowe nie spowodowało zmiany składników dotychczasowego uposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zakwestionował powyższe rozkazy personalne. W treści skargi przedstawił przebieg służby, posiadane kwalifikacje i podniósł, że swoje zainteresowania lotnictwem wykorzystywał w dotychczasowej służbie w Komisariacie Policji [...]. Zdaniem skarżącego, jego przeniesienie nie wynikało z dobra służby, lecz nastąpiło z pobudek osobistych jego przełożonych. Skarżący powołał się na sporządzony przez siebie raport z dnia 31 stycznia 2008 r. adresowany do Komendanta Głównego Policji w sprawie nieprawidłowości mających miejsce w Komisariacie Policji [...], w którym sformułował zarzuty wobec kompetencji swojej bezpośredniej przełożonej naczelnika Sekcji Kryminalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Jak wskazał Sąd, podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 powołanej ustawy o Policji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z jego treści wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony, na podstawie art. 32 powołanej ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Sąd zwrócił uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem, czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd stwierdził, że słuszny interes J. K. , o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, a argumentacja funkcjonariusza kwestionująca przedmiotowy rozkaz nie równoważy potrzeb służby. Skarżący pełnił służbę na stanowisku detektywa Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...] z zaszeregowaniem do 07 grupy, przeniesienie zaś nastąpiło na stanowisko służbowe asystenta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji Warszawa [...] z takim samym zaszeregowaniem. Ponadto ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uposażenie na nowym stanowisku służbowym, dodatek służbowy, dodatek stołeczny oraz mnożnik kwoty bazowej nie uległy zmianie. Należy wobec tego stwierdzić, że funkcjonariusz został przeniesiony na stanowisko równorzędne. W powyższym stanie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę. Od powyższego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń dokonanych przez Komendanta Głównego Policji, oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, a w szczególności: 1) naruszenia art. 7 k.p.a. przejawiającego się w niepodjęciu przez Komendanta Głównego Policji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony, co spowodowało rażące pokrzywdzenie skarżącego polegające na przeniesieniu skarżącego policjanta na inne stanowisko służbowe z powodu ujawnienia przez niego nieprawidłowości (potwierdzonych następnie w postępowaniu wyjaśniającym) spowodowanych przez jego przełożonych w jednostce, w której skarżący policjant pełnił służbę przed przeniesieniem, 2) naruszenia art. 37 oraz art. 41 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez Komendanta Głównego Policji poprzez nieokreślenie czasu, na który zostaje przeniesiony skarżący policjant na inne stanowisko oraz niewystarczające w opinii skarżącego wskazanie i uzasadnienie przypadków, w których policjanta można zwolnić ze służby zgodnie z art. 41 ww. ustawy, 3) naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przez Komendanta Stołecznego Policji, poprzez zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie rozkazu personalnego, podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem zwolnienie policjanta ze stanowiska służbowego następuje w formie decyzji. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd analizując przepisy ustawy o Policji błędnie ustalił, iż podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ustawy o Policji, podczas gdy przepis tej jest jedynie przepisem kompetencyjnym, ustalającym osoby właściwe do podejmowania określonych decyzji, a nie przepisem wskazującym i opisującym procedurę zwalniania ze służby i przenoszenia na inne stanowiska. W istocie podstawą bowiem zwalniania policjanta ze służby i przenoszenia go na inne stanowiska służbowe są art. 36–38 oraz 41 i następne ustawy o Policji. Komendant Główny Policji potwierdził uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji podając, że przyczyną zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby we wskazanej wyżej Komendzie był ważny interes służby. Nie wziął pod uwagę faktów wskazywanych przez skarżącego dotyczących jego kwalifikacji, doświadczenia i sytuacji rodzinnej. Obowiązek taki podkreśla m.in. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. (sygn. akt. III ARN 65/94). W szczególności Komendant Główny Policji nie wziął pod uwagę wykazanych i potwierdzonych w terminie późniejszym faktów, że w Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...] wystąpiły nieprawidłowości, które w istocie były przyczyną podjętych rozstrzygnięć ani faktu, iż jednocześnie z omawianym rozkazem personalnym został wydany inny rozkaz przenoszący innego policjanta z Komendy Rejonowej Policji [...] z Komisariatu Policji Warszawa [...] do Komisariatu Policji [...]. Taka decyzja personalna spowodowała, że na stanowisku, na którym przed przeniesieniem pełnił służbę skarżący obecnie pełni służbę policjant bez wyżej opisanych dodatkowych kwalifikacji, bez znajomości lotniska, jego specyfiki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie tam wymienionych nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie w pełni spełnia wymienione wyżej wymagania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37, 41 i 32 ust. 1 ustawy o Policji wymienione bowiem zostały jako naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), podczas gdy przepisy te mają charakter materialnoprawny, a ponadto zarzuty te zostały skierowane błędnie bezpośrednio pod adresem organu administracji. Nie jest to jednak tego rodzaju uchybienie, które uniemożliwiałoby rozpoznanie zarzutów naruszenia tych przepisów, bowiem należało uznać w konsekwencji, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i z art. 80 k.p.a. Skarżący upatruje naruszenie powyższych przepisów poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak sformułowane zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione. Wręcz przeciwnie bowiem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego organy administracji I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie starania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego czemu dały swój wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie niniejszym decyzji. Wnikliwe rozpatrzenie sprawy nie oznacza jednak, że organy powinny były – jak tego oczekiwał skarżący – dać pierwszeństwo argumentom przemawiającym za pozostawieniem go na zajmowanym stanowisku ze względu na wysokie kwalifikacje, przed argumentami przemawiającymi za celowością jego przeniesienia. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przy zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Nie można zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. W sprawie niniejszej nie miały miejsca zarzucone naruszenia przepisów postępowania, dlatego też należało oprzeć się na ustaleniach faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w oparciu o dokonane przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym – do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis powyższy ma co prawda charakter kompetencyjny, ale w praktyce działania organów policji, zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęte zostało, że stanowi on samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza policji na inne równorzędne stanowisko służbowe. Nie do przyjęcia byłby bowiem pogląd, że funkcjonariusz policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby. Jak trafnie zauważył przy tym Sąd I instancji, zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska na podstawie omawianego przepisu połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić jedynie na stanowisko równorzędne z poprzednio zajmowanym, co wynika a contrario z regulacji przepisów art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. W sprawie niniejszej warunek ten został zachowany. Jak bowiem wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący pełnił służbę na stanowisku detektywa Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...] z zaszeregowaniem do 07 grupy. Przeniesienie zaś nastąpiło na stanowisko służbowe asystenta Referatu Dochodzeniowo-Śledczego Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji Warszawa [...] z takim samym zaszeregowaniem. Ponadto uposażenie na nowym stanowisku służbowym, dodatek służbowy, dodatek stołeczny oraz mnożnik kwoty bazowej nie uległy zmianie. Jednocześnie należy również zauważyć, że ponieważ decyzja (rozkaz personalny) wydany na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest wydawany w ramach uznania administracyjnego, to kontrola sądowa takiej decyzji ze swej istoty jest ograniczona jedynie do ustalenia czy podjęta decyzja nie nosi cech dowolności i czy została wyczerpującą uzasadniona. Jak wyżej stwierdzono, podjęta w sprawie niniejszej decyzja o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko służbowe nie nosiła cech dowolności. Odnosząc się zaś do zarzutu, że zwolnienie ze stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe miało postać rozkazu personalnego zamiast decyzji należy zauważyć, że rozkaz taki jest w swej istocie rodzajem decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 1993 r., II SA 1425/92, Lex 10477). Za niezasadne należy uznać również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 37 i art. 41 ustawy o Policji, poprzez nieokreślenie czasu, na który został przeniesiony skarżący policjant na inne stanowisko oraz niewystarczające wskazanie i uzasadnienie przypadków, w których policjanta można zwolnić ze służby zgodnie z art. 41 ustawy o Policji. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji jak i poprzedzająca ją decyzją Komendanta Stołecznego Policji zostały wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, nie zaś w oparciu o wskazany przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 37 ustawy o Policji, który nie miał w sprawie niniejszej zastosowania i który dotyczy z reguły sytuacji likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego przez policjanta. Przepis art. 32 ust. 1 pozwala natomiast na bezterminowe przeniesienie na inne stanowisko służbowe, gdy tego wymagają potrzeby służby. Jak bowiem wyżej stwierdzono nie do zaakceptowania byłby pogląd, że funkcjonariusz policji nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne stanowisko służbowe w razie zaistnienia takiej konieczności podyktowanej potrzebą zapewnienia prawidłowej realizacji zadań. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 41 ustawy o Policji należy stwierdzić, że również ten przepis nie miał w sprawie niniejszej zastosowania, dotyczy on bowiem sytuacji, gdy w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 41 ust. 1 i 2 policjanta zwalnia się obligatoryjnie lub też można go zwolnić ze służby, co oznacza definitywne zakończenie jego pracy w Policji, a nie przeniesienie na inne stanowisko służbowe. Z tego też względu powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z przedstawionych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.