I OSK 777/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 866/22 w sprawie ze skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 866/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 155 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało ponownym merytorycznym rozpoznanie sprawy, zmianą podmiotów decyzji, ustaleniem prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczeniem przysługujących stronom udziałów w gruncie w trybie określonym w art. 155 k.p.a, mimo iż przedmiotem tego postępowania winno być jedynie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora, uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, przyłączając się do stanowiska skarżącego, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości poprzez uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskami skarżącego zawartymi w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 866/22, stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w niej zarzut nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, wszczętym z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] dotyczyła dawnej nieruchomości warszawskiej hip. [...], przy ul. [...], położonej na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność E.B. w 13/16 części i M. z J. K. co do 3/16 części. Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa w dniu 19 kwietnia 1948 r. tj. w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. W dniu 27 sierpnia 1948 r. J.B. i M.K. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] odmówiło M.K. i J.B. przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia Prezydium. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, sygn. akt I Ns 25/93, z dnia 25 czerwca 1993 r., spadek po E.B. nabyły M.G. z domu J. i J.M. po 1/2 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi, sygn. akt I Ns 1562/98 z dnia 9 grudnia 1998 r. spadek po M.G. z domu J., nabył w całości syn M.K. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku z dnia 27 sierpnia 1948 r., Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...] o powierzchni 989 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz M.K. w udziale wynoszącym 19/32 części i na rzecz J.M. w udziale 13/32 części. W dniu 3 listopada 2006 r. zmarł M.K., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia sygn. akt akt VI Ns 1046/06 z dnia 11 stycznia 2007 r. spadek po nim nabyli w równych częściach: żona A.F. oraz dzieci C.K., A.K. i V.K. W dniach 17 października 2007 r. oraz 5 listopada 2007 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęły zgody J.M., A.F., C.K., A.K. i V.K., wszystkich reprezentowanych przez adw. M.B., na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., poprzez objęcie ww. decyzją spadkobierców M.K. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zmienił, w trybie art. 155 k.p.a., decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...] o powierzchni 989 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], na rzecz: J.M. w udziale 52/128 części, A.F. w udziale 19/128 części, C.K. w dziale 19/128 części, A.K. w udziale 19/128 części i V.K. w udziale 19/128 części. Powyższa decyzja została wykonana w dniu 13 maja 2009 r. poprzez zawarcie przed notariuszem w Warszawie M.S. umowy oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (A [...]). Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i Sąd I instancji, zgodnie uznały, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. zostały spełnione w sprawie rozstrzygniętej przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Jednocześnie, tak w ocenie Kolegium, jak i Sądu I instancji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontekście zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, z przepisu art. 155 k.p.a. wynikają cztery przesłanki: decyzją zmienianą strona nabyła wcześniej prawo, strony tej decyzji muszą wyrazić zgodę na jej zmianę, brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie, za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy zawartej w wyroku Sądu I instancji oceny co do możliwości zastosowania w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej i braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem uprawniony do kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Prokurator zarzucił natomiast wyłącznie naruszenie przepisu art. 155 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. Zarzut skargi kasacyjnej i związane z nim twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który dotyczy kwestii stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej w ogóle nie zarzucono naruszenia tego przepisu. Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. nie został więc powiązany z podstawą prawną wydania zaskarżonej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Tymczasem, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji, stwierdzając, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. a w tej sytuacji uznał za właściwe orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. Jednocześnie, Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., miało ustalenie, czy Prezydent wydając powołaną decyzję naruszył art. 155 k.p.a., a jeśli tak to czy naruszenie to można uznać za rażące. Postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, lecz sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja zawiera kwalifikowane wady prawne, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sposób istotny różni się zatem od postępowania zwykłego, w którym to dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji. Ma ono bowiem charakter szczególny, nadzwyczajny, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ, czyniąc te ustalenia, rażąco nie naruszył prawa. Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/2007, https://orzecznia.nsa.gov.pl). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub skutki społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z tych też względów, w postępowaniu nadzorczym nie może odnieść skutku odwoływanie się do orzecznictwa i poglądów w nim prezentowanych w odniesieniu do kontrolowanych decyzji wydawanych w postępowaniu zwykłym, a na takie orzeczenie dotyczące zmiany decyzji w zakresie adresata w związku z dziedziczeniem, które miało miejsce po wydaniu tej decyzji, powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator. Brak powiązania stawianych zarzutów z przedmiotem sprawy prowadzonej w postępowaniu nadzorczym, a więc rozważań dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Brak sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje bowiem, że kwestia ta nie może stać się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Wskazana regulacja określa zatem zarówno zakres postępowania wyjaśniającego jakie winno być przeprowadzone przez orzekający w sprawie organ administracji, jak i przesądza o tym, że art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydana została decyzja stanowiąca przedmiot postępowania nadzwyczajnego. Niewątpliwie bowiem to właśnie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które ma zostać uchylone bądź zmienione, stanowią (choć nie wyłącznie one) jedne z przepisów szczególnych, o jakich mowa w art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. jest bowiem przepisem o szczególnym charakterze i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Prezentowany jest bowiem pogląd, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana decyzji związanej w trybie art. 155 k.p.a. jest co do zasady dopuszczalna i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie. Niewątpliwie zaś decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest decyzja związaną. Wskazać przy tym należy, że ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, przy ocenie którego rozważenia wymaga, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym Nadto, w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd o dopuszczalności zmiany podmiotowej w trybie art. 155 k.p.a. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że analizowany przepis jest przepisem, którego wykładnia, a co za tym idzie jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Wyjaśnił, że już tylko te okoliczności powodują, że do zagadnienia naruszenia go w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd zwrócił uwagę (analogicznie jak Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie), że proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia pozwala na wyodrębnienie czterech przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej: 1) decyzja taka musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1739/21, https://orzecznia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji poprzez uwzględnienie konsekwencji przejścia praw kształtowanych decyzją zmienianą z osoby w niej wymienionej na jej następców prawnych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zmiana decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. w zakresie objętym decyzją z dnia [...] listopada 207 r. była możliwa. Za Sądem I instancji należało także stwierdzić, że przy wydawaniu tej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego skarżący nie zakwestionował we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.