I OSK 780/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 470/21 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od D. G. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 470/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D. G., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ewidencji gruntów. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 22 stycznia 2020 r. skarżący wniósł o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] poprzez ujawnienie przebiegu granicy działki [...] z działką [...]. Do wniosku dołączył opinię wykonaną dla Sądu Rejonowego w Olkuszu do sprawy I C 198/89 o wydanie pasa gruntu przez biegłego sądowego M. S. Starosta Olkuski, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 17 września 2020 r., orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w zakresie ujawnienia przebiegu granicy działki [...] z działką nr [...] zgodnie z opinią wykonaną dla Sądu Rejonowego w Olkuszu przez biegłego sądowego M. S. sygn. akt. I C 198/89 nr ks. rob. [...]. Organ I instancji powołał się na treść § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że opinia biegłego sądowego wskazana przez skarżącego, nie może stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na fakt, że na mapie ewidencji gruntów wykazany jest nieprawidłowy przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] z urzędu zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] obręb [...], gdyż organ ten jest zobowiązany do wyeliminowania błędnych informacji ujawnionych w operacie ewidencyjnym. Od ww. decyzji odwołanie złożył skarżący. Decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a.; 2) art. 77 i 80 k.p.a.; 3) art. 107 § 3 k.p.a.; 4) § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę zauważył, że postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Aktualizacja w zakresie ujawnienia przebiegu granicy działki [...] z działką nr [...] (droga publiczna – własność gminy Olkusz) miała nastąpić zgodnie z opinia wykonaną dla Sądu Rejonowego w Olkuszu przez biegłego sądowego M. S. W aktualnej bazie danych ewidencji gruntów i budynków działka [...] graniczyła z działką [...], a nie graniczyła działką [...]. Z kolei zgodnie z planem sytuacyjnym zawartym w/w opinii działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] jak również z działką nr [...]. Jak wynika z księgi ewidencji robót geodezyjnych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie został złożony operat pomiarowy z wykonania prac geodezyjnych do postępowania sądowego I C 198/89, nr ks. rob. [...]. Z opinii wynika że "mapa ewidencyjna na styku działek nr [...], [...] i [...] (obecny nr [...]) jest mylnie wykonana, niezgodnie ze stanem uwidocznionym na szkicu polowym nr [...] sporządzonym dnia 9 listopada 1959 r., ponieważ droga nr [...] ma styk z drogą publiczną nr [...] u podnóża skarpy (...). Przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej w 1959/1960 r. mylnie włączono do drogi [...] część gruntów z działki nr [...], tj. cała skarpę wraz z drogą dojazdową". Dokumentacja ta jednak nie została zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z tego względu, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że nie może ona stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie żądanym przez skarżącego. Jak wynika bowiem z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), jedynie dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego gruntów i budynków sporządzona stosownie i w trybie § 36 rozporządzenia może stanowić podstawę do naniesienia odpowiednich zmian w ewidencji. Na zakończenie swojej decyzji organ I instancji zaznaczył jednak, że po zakończeniu przedmiotowego postępowania decyzją ostateczną, z uwagi na fakt, iż na mapie ewidencji gruntów wykazany jest nieprawidłowy przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] z urzędu zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] obręb [...]. Jak z tego wynika sam organ uznał, że występuje błąd w ewidencji gruntów i budynków. Sąd podkreślił, że sama ewidencja ma odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości, wynikający z dokumentów wymienionych szczegółowo w zapisach rozporządzenia e.g.i.b. Jeżeli zatem stwierdzone zostanie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych, to zapisy ewidencji nie spełniają wymogu aktualności. W związku z powyższym konieczne jest dokonanie aktualizacji, której wynikiem będzie ujawnienie danych prawidłowych - aktualnych. Może to nastąpić na wniosek zainteresowanej strony lub z urzędu. Zauważono przy tym, że chociaż powyższe postępowania wykluczają się to nie zmienia to zasad dotyczących obowiązku gromadzenia materiału dowodowego w sprawie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Błędnie więc w decyzji z dnia 14 stycznia 2021 r. przyjęto, że w sprawie wszczętej na wniosek strony wyłącznie na stronie ciąży ciężar dowodowy, a więc dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, która stanowiła by podstawę do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Do postępowania w sprawie aktualizacji maja więc zastosowanie również art. 7, oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że sam organ I instancji, co potwierdził również organ II instancji, przyznał, że przebieg granicy między działkami [...], [...] i [...] jest nieprawidłowy. Nie ma z kolei żadnych prawnych podstaw do czekania przez organ na zakończenie niniejszego postępowania i dopiero potem z urzędu wszczynania własnego (także skarżący nie może mieć pewności, że takie postępowanie zostanie faktyczne wszczęte, gdyż takich gwarancji nie dają fragmenty uzasadnienia organu I i II instancji) postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zasadne, w ocenie Sądu, jest więc aby organ po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego zlecił ustalenie przebiegu granicy pomiędzy wyżej wymienionymi działkami (nr [...], [...] i [...]), skoro jest ona nieprawidłowa. Sporządzony na jego zlecenie operat stanowiłby z kolei podstawę do wprowadzenia odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył te normy prawne poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organy orzekające we wszczętym na wniosek postępowaniu w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w ramach gromadzenia materiału dowodowego powinny uzyskać operat zgodny z przepisami prawa w zakresie ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]; 2) art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że we wszczętym na wniosek postępowaniu w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków organ prowadzący postępowanie może z urzędu zlecić operat stanowiący podstawę do wprowadzenia odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków wykraczając poza granice złożonego wniosku w sprawie aktualizacji danych tam zawartych. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że prawidłowo organy administracji ustaliły, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wniosku złożonego przez D. G. w oparciu o dołączoną do wniosku opinię wykonaną przez biegłego sądowego M. S. dla Sądu Rejonowego w Olkuszu w sprawie o wydanie pasa gruntu sygn. akt I C 198/89 nie może być przeprowadzona, z tym stanowiskiem organów zgadza się również Sąd I instancji. Natomiast skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko prawne Sądu I instancji, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz wskazał, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ewidencji organ powinien sam zlecić wykonanie stosownego opracowania geodezyjnego i dokonać aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast ust. 2b reguluje dwa tryby w jakich następuje aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tj. pkt 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: wskazanych w lit. a do lit h dokumentów, pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej w pozostałych przypadkach. Zgodnie z ust. 2c odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o możliwość wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to zgodnie z powołanym art. 24 ust. 2a pkt 1 wszczęcie z urzędu możliwe jest wówczas gdy spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, natomiast możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony nie jest ograniczona dodatkowymi przesłankami. Wszczęcie postępowania na wniosek strony możliwe jest zarówno wówczas gdy celem aktualizacji jest wprowadzenie nowych informacji jak i wówczas gdy celem aktualizacji jest usuniecie błędnych informacji. W przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków, poza art. 24 ust. 2a pkt 2, z którego wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów może być wszczęte na wniosek nie ma innych przepisów, które modyfikowałyby zasady prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek strony. Przyjęte rozwiązania dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, nawiązują tym samym do ogólnej zasady zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa jaka jest treść jej wniosku, a tym samym żądania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Tym samym o treści, zakresie przedmiotowym żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Organ związany jest tym żądaniem. Zwraca się również uwagę, że niedopuszczalne jest łączenie tych dwóch trybów czyli postępowania wszczętego na wniosek z postępowaniem wszczętym z urzędu. Ta niedopuszczalność łączenia dwóch trybów szczególnie przejawia się w zakresie przedmiotowym sprawy, jeżeli zatem wniosek strony w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczy konkretnie wskazanych informacji, to niedopuszczalne jest, aby w tym postępowaniu, występując poza zakres wniosku, organ dokonał aktualizacji innych informacji zawartych w ewidencji gruntów, które nie były objęte wnioskiem, a więc rozszerzył zakres przedmiotowy wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez D. G. dotyczył "ujawnienia granicy zgodnie z opinią dla Sądu Rejonowego sygn. akt I C 198/99 działki nr [...] z działką nr [...]". Natomiast jak wynika z akt sprawy, co przyznają organy, nieprawidłowy przebieg granicy powstały w 1960 r. w wyniku błędu przy sporządzaniu pierworysu mapy ewidencyjnej dla obrębu [...], dotyczy działki nr [...] z działką nr [...] i działką nr [...] (poprzednio [...]), a także działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] i działką nr [...]. Tym samym dla usunięcia błędnych informacji istniejących w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi, zakresem przedmiotowym postępowania aktualizacyjnego powinny być objęte wskazane wyżej działki. A to oznacza, że zakres przedmiotowy tego potencjalnego postępowania aktualizacyjnego jest inny, znacznie szerszy niż zakres przedmiotowy postępowania aktualizacyjnego wszczętego na wniosek D. G. Zasadne jest zatem stanowisko organów o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków celem usunięcia błędnych informacji. Tym samym w okolicznościach tej sprawy błędne jest stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym, w przypadku gdy dołączona do wniosku o wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dokumentacja nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ewidencyjnych, organ ma obowiązek pozyskać stosowną dokumentację geodezyjną, która umożliwiłaby wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegającą na usunięciu błędnych informacji. Jak bowiem wskazano wyżej zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wprowadzenia zmian ewidencji gruntów i budynków jaki został wskazany we wniosku wszczynającym postępowanie, jest węższy niż zakres przedmiotowy postępowania jakie należy przeprowadzić, aby wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegające na usunięciu błędnych informacji. Powyższe oznacza, że organ ewidencyjny prowadząc postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, które zostało wszczęte na wniosek strony nie może zmienić zakresu przedmiotowego tego postępowania i rozszerzyć wniosek, nie może również łączyć dwóch trybów postępowania, tj. postępowania wszczętego na wniosek z postępowaniem wszczętym z urzędu. W takich okolicznościach sprawy zasadne jest stanowisko, aby po zakończeniu postępowania wszczętego na wniosek organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji, czyli zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając powyższe na uwadze zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, w takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.