I OSK 79/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 716/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2023 roku znak: GN-III.7581.460.2022.KR w przedmiocie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 716/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: GN-III.7581.460.2022.KR w przedmiocie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P.R., uchylił w całości decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 21 listopada 2022 r., orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w gminie S., obrębie ewidencyjnym S., uregulowanych w księdze wieczystej [...] stanowiących własność P.R. oraz P.Z., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Orzeczeniem Starosty Kutnowskiego zezwolono Spółce [...] S.A z siedzibą w Gdańsku na zakładanie i przeprowadzanie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] - [...] – [...]. Jednocześnie podniesiono, że lokalizację linii elektroenergetycznych na ww. działce oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część decyzji. W motywach rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewoda wskazał, że w sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy, brak w aktach sprawy przy decyzji załącznika mapowego obrazującego lokalizację linii elektroenergetycznych, o którym mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia. Starosta zaniechał poczynienia ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy. Organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w wyniku podjętych czynności dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii jak: zmiana napięcia, długość, przebieg, wysokość lub rozstaw, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przedmiotowe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, mającym swe oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewoda stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność dołączenia do materiału dokumentacyjnego całości akt sprawy. Brak w aktach chociażby załączników do ww. wniosku z dnia 25 lutego 2020 r. dotyczących przedmiotowych rokowań, na które powołuje się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji, a których prawidłowość kwestionuje odwołujący, uniemożliwia ich weryfikację. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji złożyła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańsku Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ II instancji - nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. - nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sygnalizowana w zaskarżonej decyzji potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań oraz jednoznacznego przesądzenia czy mamy do czynienia z budową, przebudową, czy też remontem dyskredytują wydaną przez organ I instancji decyzję. Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204, ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędną jego wykładnię, w zakresie materialno-prawnych przesłanek do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że w ramach wskazanych przesłanek mieści się ustalenie przez Organ czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji stanowi przebudowę, budowę czy też "remont podczas gdy niniejsze ustalenie jest irrelewantne dla podstaw do wydania wskazanej decyzji, w ramach której Organ zobowiązany jest do ustalenia faktów zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "MPZP"), braku zgody właściciela na zaproponowany sposób korzystania z jego nieruchomości przez inwestora oraz kwestii przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, której wniosek o wydanie takie decyzji dotyczy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Organ I Instancji naruszył przepisy postępowania tj. m.in. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na rzekomym braku poczynienia ustaleń, czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy, budowy czy też remontu, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy niniejsze ustalenie pozostaje irrelewantne dla wydania Decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię w zakresie wymogu przeprowadzenia rokowań, zgodnie z którą, dla ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań niezbędne jest jednoznaczne ustalenie faktu ich zakończenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wymogu przeprowadzenia rokowań wskazuje, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela nieruchomości, co w niniejszej sprawie nastąpiło; 3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. i przyjęcie, że w toku rozpoznawanej sprawy zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 69/21, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy wskazany wyrok dotyczył sytuacji Pana P.Z., a nie Pana P.R., a więc został on wydany w stosunku do rożnych stron postępowania administracyjnego, podczas gdy dla ustalenia jedności sprawy koniecznym jest jedność przedmiotu postępowania i stron postępowania, co spowodowało nieuzasadnione zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż Organ I instancji nie poczynił ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy, podczas gdy fakt poczynienia ustaleń przez Organ I instancji w przedmiotowym zakresie wynika wprost ze strony nr 4 i 5 uzasadnienia jego Decyzji, co spowodowało nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie złożonego sprzeciwu w oparciu o przepis art. 151a § 2 p.p.s.a.; 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nawet wyegzekwowanie przez Organ II instancji od Organu I instancji obowiązku przekazania przez ten Organ całości akt sprawy Organowi odwoławczemu - nie mogło spowodować merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, wydanego przez Organ II instancji, podczas gdy fakt wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy wynikał ze zgromadzonego w niej w całości materiału dowodowego, a niewyegzekwowanie z urzędu od Organu I instancji obowiązku przekazania przez ten Organ całości akt sprawy Organowi odwoławczemu spowodował zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez Organ II instancji, co spowodowało brak możliwości poczynienia przez Organ II instancji samodzielnych ustaleń faktycznych m.in. w zakresie dokonanych przez wnioskodawcę rokowań, a w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i oddalenie złożonego sprzeciwu w oparciu o przepis art. 151a § 2 p.p.s.a.; 6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy rokowania w niniejszej sprawie zostały zakończone, podczas gdy w przypadku ustalenia zainicjowania rokowań przez skarżącego i braku zawarcia stosownej umowy z właścicielem nieruchomości stwierdzić należy, że okoliczność przeprowadzenia rokowań i ich zakończenia została udowodniona, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i oddalenie złożonego sprzeciwu w oparciu o przepis w art. 151a § 2 p.p.s.a.; 7) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 89 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie należy wyjaśnić aspekty sformułowane w ramach wytycznych organu odwoławczego, podczas gdy wskazane aspekty zostały wyjaśnione w ramach przeprowadzonej przez Organ I instancji rozprawy administracyjnej; co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i oddalenie złożonego sprzeciwu w oparciu o przepis art. 151a § 2 p.p.s.a.; 8) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu, w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, powodujących konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie w niniejszej sprawie nie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy mający taki charakter, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości decyzji przez Organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i w konsekwencji oddalenie złożonego sprzeciwu w oparciu o przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie poprzez uwzględnienie sprzeciwu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, odnosząc się do wniosku zwartego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie kontrolował ani nie analizował zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania tego przepisu. Tym samym zarzut jego naruszenia nie znajduje żadnego uzasadniania. Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294). Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Kutnowskiego z dnia 21 listopada 2022 r., dotyczyła ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Łódzki zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznał, że znajdująca się w aktach sprawy zebrana dokumentacja jest niekompletna, brak załącznika mapowego obrazującego lokalizację linii elektroenergetycznych, Zaś w odpowiedzi na zapytanie o ten fakt skierowane do Starosty Kutnowskiego przez Wojewodę – w odpowiedzi organ I instancji stwierdził, że z uwagi na niedopatrzenie, załącznik mapowy nie został doręczony stronom postępowania. Otóż nie jest to "niedopatrzenie" które może sanować organ drugiej instancji w swoim postępowaniu, bowiem strony postępowania przed organem I instancji, które otrzymały tę decyzję nie mają pełnego obrazu sprawy, zatem nie będą mogły liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną sprawy. Starosta zaniechał także poczynienia ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy. Tymczasem organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w wyniku podjętych czynności dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii jak: zmiana napięcia, długość, przebieg, wysokość lub rozstaw, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. W zgromadzonym materiale dowodowym brak także dokumentacji na temat prawidłowo przeprowadzonych rokowań z właścicielami spornych dziełek. Trudno się zatem nie zgodzić z Sądem I instancji oraz Wojewodą, że w sprawie zachodzi konieczność dołączenia do materiału dokumentacyjnego całości akt sprawy. Brak w aktach załączników do wniosku z 25 lutego 2020 r. dotyczących rokowań, na które powołuje się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji, a których prawidłowość kwestionowana była w odwołaniu, uniemożliwia ich rzetelną weryfikację. Wszystkie te braki w materiale dowodowym z przeprowadzonego postępowania nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Omówione braki są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego. Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie Wojewodą, jak i Sądem I instancji, że kontrolowana decyzja ograniczająca sposób korzystania z części nieruchomości jest nierzetelna i zawiera braki. Jednocześnie charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na prawa właścicieli spornych nieruchomości powoduje, że istniejący, niekompletny materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki powodują, że trudno o obiektywną ocenę w tej sprawie. W takiej zaś sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy czy wyjaśnienia zebranego materiału dowodowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki i nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w materiale dowodowym, również wskazane brakujące dane, to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się takie decyzje w Polsce (w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości). Przeprowadzenie brakujących dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy wskazał, że istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań oraz jednoznacznego przesądzenia czy mamy do czynienia z budową, przebudową, czy też remontem. Uznać zatem należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brakujący materiał dowodowy dyskredytuje wydaną przez organ I instancji decyzję, co z kolei naruszało zasadę praworządności. Decyzja Starosty Kutnowskiego naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lipca 2023 r., II SA/Łd 69/21, w sprawie którą skargą zainicjował P.R. wskazywano już braki w prowadzonych rokowaniach, niekompletne rokowania z P.Z., jak również, że brakami dotknięta jest załączona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji korespondencja prowadzona ze skarżącym P.R. Trudno się zatem zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że wskazany wyrok dotyczył sytuacji P.Z., a nie P.R. (obaj byli współwłaścicielami działki nr [...], aktualnie podzielonej na działki objęte zaskarżoną decyzją), a więc, że został on wydany w stosunku do różnych stron postępowania administracyjnego. Tym samym nie można zgodzić się również z zarzutem nieuzasadnionego zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze wspomniany wyrok jest prawomocny, co w sposób nieuzasadniony zostało wytknięte w zarzutach skargi kasacyjnej, po wtóre, jak najbardziej zasadnie powołując się na art. 153 p.p.s.a. (zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia) Sąd Wojewódzki przytoczył wcześniejsze wytyczne, do których Starosta się nie zastosował. Nieuprawniony formalnie i merytorycznie jest także każdy zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Sąd nie mógł tego przepisu naruszyć bowiem go nie stosował, prawidłowość zarzutów winna sprowadzać się do wykazania naruszenia zastosowanego przez Sąd Wojewódzki przepisu, a tym był art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie można się zgodzić także z fragmentarycznym zarzutem odnoszącym się do wskazania, że nieprawidłowo organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że organ I instancji nie poczynił ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy, podczas gdy fakt poczynienia ustaleń przez Organ I instancji w przedmiotowym zakresie wynika wprost ze strony nr 4 i 5 uzasadnienia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ze strony 4 i 5 uzasadnienia decyzji Starosty wynika wprawdzie rzeczywiście, że organ prace, które mają być wykonane w ramach ograniczenia sposobu korzystania w części ze spornych nieruchomości zakwalifikował jako przebudowę a nie remont, ale nie wskazał stricte na czym ta przebudowa ma polegać w stosunku do nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że prace będą polegały na "zwiększeniu możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej, przewody dostosowane będą do pracy w wyższych temperaturach, ulegną zmianie przekroje przewodów, typów przewodów odgromowych w wyniku podwyższania słupów lub demontażu słupów istniejących i montażu słupów nowych w ich miejscu lub w nieco zmienionej lokalizacji...." itd. Jest to techniczne ujęcie zakresu proponowanych prac, zbyt ogólne i dające zbyt duży margines swobody naruszania przez inwestora własności nieruchomości. Nigdzie natomiast nie ma słowa wyjaśnienia jak w stosunku do nieruchomości przebiegać będą te prace, czy teren zostanie rozkopany, na jakim odcinku i której działki, w jakim zakresie i w jaki sposób będą wykonywane prace. "Przewidziana na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. W konsekwencji przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z tego uprawnienia muszą być wykładane w sposób ścisły." (vide: teza wyroku WSA w Poznaniu z 30 listopada 2023 r. LEX nr 3636338, por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Konkludując, z całą pewnością nie został w sprawie naruszony art. 138 § 2 k.p.a., ani żaden ze wskazanych w zarzutach przepis, w tym przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89, art. 133, ani tym bardziej, po przedstawionej analizie, art. 136 § 1 k.p.a. W następstwie analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie sprzeciwu. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać konwalidowaniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie i każdej strony postępowania leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.