I OSK 806/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1414/18 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie przebiegu granic działek oddala skargę kasacyjną. I OSK 806/19 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1414/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu przebiegu granic działek. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2016 r., poz. 1034, ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z błędną wykładnią § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia, tj. ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia powołanego § 39 ust. 1 w związku z niewyznaczeniem przez wykonawcę prac geodezyjnych części punktów granicznych podczas ustalania przebiegu granic, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji [...] z [...] listopada 2015 r., [...], orzekającej o ustaleniu przebiegu granicy działek położonych w obrębie [...] gm. [...], co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji [...] z 9 marca 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powołanego § 39 ust. 1 powinna prowadzić do wniosku, że przy ustaleniu przebiegu granic do celów aktualizacji bieżącej ewidencji gruntów i budynków dopuszczalne jest ustalenie części punktów granicznych, - art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z błędną wykładnią art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przejawiającą się w mylnym przyjęciu, że brak wyznaczenia punktów granicznych co do części działki narusza chronione na poziomie Konstytucji prawo własności i stanowi rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy ustalenie przebiegu granic do celów aktualizacji bieżącej ewidencji gruntów i budynków ujawnione w ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny potwierdzający istniejący stan prawny, - art.151 ppsa w zw. z art. 12b ust.1, 4 - 6 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2017 poz. 2101), oraz z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez niezastosowanie powołanego art. 12b ust.1, 4 - 6 i 8 i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki rażącego naruszenia prawa skutkujące nieważnością decyzji w sytuacji gdy materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych były weryfikowane przez właściwy organ, zostały przyjęte do zbioru danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wpisane do ewidencji materiałów tego zbioru a organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tych materiałów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut naruszenia art.151 ppsa w zw. z art. 12b ust.1, 4 - 6 i 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez niezastosowanie powołanego art. 12b ust.1, 4 - 6 i 8 nie spełnia wymagań określonych w art. 174 pkt 1 ppsa, dlatego nie może być poddany ocenie. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w skardze kasacyjnej omawiany zarzut przedstawiono, jako zarzut naruszenia prawa materialnego ale ze wskazaniem na niezastosowanie art. 12b ust.1, 4 - 6 i 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarzut niezastosowania przepisu prawa materialnego nie mieści się w granicach wyznaczonych w art. 174 pkt 1 ppsa. Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP nie jest zasadny, ponieważ Sąd I instancji odwołał się do art. 21 i art. 64 Konstytucji RP jedynie w zakresie wykazania ochrony w tych przepisach prawa własności, jako podstawowego prawa majątkowego. Rozpatrując zarzut kasacyjny naruszenia § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy podkreślić, że zastosowanie tego przepisu jest wynikiem uprzedniego ustalenia zaistnienia okoliczności określonych w § 37 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 37 ust. 1, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z cytowanego przepisu wynika, że wykonawca dokonuje ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych. W pkt 2 sprawozdania technicznego zawartego w opracowaniu geodezyjnym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] i przyjętym za podstawę do wydania decyzji przez Starostę [...] z [...] listopada 2015 r. wskazano, jako cel tego opracowania, ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych dla celów ewidencji gruntów i budynków, chociaż w zgłoszeniu wykonania tej pracy geodezyjnej wskazano: wznowienie znaków granicznych. Z tak określonego celu nie wynika, aby przedmiotem opracowania miało być określenie jedynie fragmentów granic tych działek. Ponadto, w pkt 9 sprawozdania technicznego wskazano, że udostępnione przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] dokumenty - w tym zarys pomiarowy obrębu [...], nie pozwalają na przeliczenie w sposób ścisły współrzędnych punktów załamań linii granicznej będącej przedmiotem opracowania. Dlatego zdecydowano o przeprowadzeniu czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dla [...]. Także i w tym miejscu sprawozdania technicznego nie wskazano na dokonywanie ustalenia przebiegu tylko fragmentów granic tych działek. Z tak przedstawionego opisu czynności nie wynika również, aby - stosownie do cytowanego wyżej § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez PODGiK w [...] nie były wiarygodne. W dalszej treści pkt 9 sprawozdania technicznego wskazano natomiast, że granice działek [...],[...] i [...] ustalono na podstawie istniejących danych założenia ewidencji obrębu [...] (mapa ewidencyjna oraz zarys pomiarowy). Odnosząc się do kwestii przesłanek określonych w § 37 powołanego wyżej rozporządzenia, warunkujących zastosowanie § 39 tego rozporządzenia oraz argumentacji wykonawcy pracy geodezyjnej o braku możliwości "przeliczenia w sposób ścisły współrzędnych" należy odróżnić analityczne możliwości (bądź ich brak) obliczenia współrzędnych punktów granicznych, w określonym układzie współrzędnych, od kryteriów wiarygodności materiału źródłowego, jakim jest w szczególności zarys pomiarowy, wykonany na podstawie przepisów obowiązujących przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, wskazany w § 36 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia. Przyjmując tryb opisany w § 39 wykonawca powinien wykazać, że dane zawarte na zarysie pomiarowym, który jest podstawową bazą danych zawierającą miary liniowe, w tym miary czołowe działek, nie są wiarygodne. Z treści operatu nie wynika jednak, aby takie analizy w tym zakresie zostały przeprowadzone. W szczególności w sprawozdaniu technicznym brak informacji, czy podjęto próby odtworzenia tzw. linii pomiarowych przedstawionych na zarysie. Jest to np. linia o długości [...] m (bez numeru punktu początkowego i końcowego) w oparciu o którą dokonano pomiaru północnej granicy m.in. działki nr [...] lub np. linia o długości [...] m (bez numeru punktu początkowego i końcowego) w oparciu o którą wyznaczono granicę południową działki nr [...]. Próba odtworzenia może polegać w szczególności na sprawdzeniu w terenie czy początkowe i końcowe punkty linii pomiarowych zostały zastabilizowane znakami trwałymi, względnie czy punkty te da się jednoznacznie zidentyfikować w oparciu o wszelkie dostępne dane zawarte w zasobie geodezyjnym. Informacji takich nie zawiera nie tylko sprawozdanie techniczne ale również, zamieszczona w operacie, mapa wywiadu terenowego. Kwestia analizy danych zawartych na zarysie pomiarowym i możliwości ich wykorzystania jest zaś o tyle istotna, że miary zawarte na zarysie były m.in. wynikiem ustalenia stanu posiadania i określały przestrzennie zasięg tego stanu, wykorzystując dostępne ówcześnie technologie i sprzęt pomiarowy. Ustalając zatem przebieg granic działek ewidencyjnych powinno się w sposób jednoznaczny dążyć do odzwierciedlenia tego stanu, który, uwidoczniony w dalszych etapach, na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów, był podstawą m.in. do ujawnienia praw i zasięgu tych praw w księgach wieczystych. W przedmiotowej sprawie przyjęto założenie, nie poparte, jak wskazano wyżej, żadnymi analizami w tym zakresie, że na podstawie analizy materiałów otrzymanych z zasobu PODGiK w [...] nie można określić przebiegu granicy przedmiotowych działek – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. Pozostaje to jednak w sprzeczności np. ze stwierdzeniem zawartym w powołanej decyzji, wywiedzionym z informacji wynikających z przedmiotowego operatu pomiarowego, że: "Granice działek nr [...],[...] i [...] obręb [...] ustalono na podstawie danych założenia ewidencji." W sprawozdawniu technicznym stwierdzo również, że przedmiotowe granice działek ustalono na podstawie wszelkich dostępnych dokumentów. W rubryce nr [...] protokołu ustalenia przebiegu granicy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wykazanych w rubryce nr [...] pod poz. [...],[...],[...] i [...], wskazano na sposób ustalenia przebiegu granicy, jako analizę wszelkich dostępnych dokumentów (zarys pomiarowy). Tymczasem, na szkicu ustalenia zawartym w opracowaniu geodezyjnym dla działek nr [...], [...] i [...], wyznaczono m.in. punkt [...] oraz punkty [...] i [...], których położenie nie wynika ani z zarysu pomiarowego, ani też z mapy ewidencyjnej. Punkty te nie są więc punktami granicznymi wyznaczającymi przebieg granic działek ewidencyjnych. Powyższe wskazuje, że do ustalenia przebiegu granic zastosowano procedurę określoną w § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pomimo nie wykazania, aby dokumenty pozyskane z PODGiK w [...] nie zawierały wiarygodnych danych, a wręcz z przedmiotowego opracowania geodezyjnego wynika przyjęcie wielu ustaleń na podstawie zarysu pomiarowego, tj. z dokumentu określonego w § 36 pkt 6 powołanego rozporządzenia, przy czym przyjęcie punktów [...], [...] i [...], jako punktów wyznaczających przebieg granic działek ewidencyjnych pozostaje w sprzeczności z danymi wykazanymi zarówno na zarysie pomiarowym jak i na mapie ewidencyjnej, z uwagi na fakt, że nie są to punkty graniczne ujawnione uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Przyjęcie natomiast zarysu pomiarowego za podstawę wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków – zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wykluczało zastosowanie procedury określonej w § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] w trybie określonym w § 39 powołanego rozporządzenia, wymagało zaś ustalenia - stosownie do treści § 39 ust. 1 - położenia wyznaczających te granice punktów granicznych. Punkty oznaczone na szkicu ustalenia symbolem [...] ([...]) oraz [...] ([...]) i [...] ([...]) zawierają się w prostych odcinkach linii granicznych pomiędzy wskazanymi na tym szkicu działkami gruntu, ale nie wyznaczają pełnych odcinków tych granic. Nie stanowią bowiem punktów załamania tych granic. Skoro zaś nie wynikają z przyjętego za podstawę ustalenia przebiegu tych granic zarysu pomiarowego, to ustalenie ich położenia nie ma znaczenia dla ustalenia przebiegu pełnego odcinka granicy pomiędzy odpowiednio: działkami nr [...] i [...], działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] i [...]. Ustalenie położenia tych punktów spowodowało w konsekwencji ustalenie przebiegu tylko fragmentów prostych odcinków granicy pomiędzy wskazanymi działkami, co nie znajduje uzasadnienia zarówno w treści § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak i w celu wykonanej pracy geodezyjnej wskazanym w sprawozdaniu technicznym, jako określenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie tylko ich fragmentów. Wykonawca pracy geodezyjnej nie ustalił więc położenia wszystkich punktów granicznych wyznaczających pełne odcinki granic pomiędzy wskazanymi w decyzji działkami gruntu. W pracy tej nie ustalono położenia punktów granicznych będących punktami wspólnymi (zwyczajowo nazywanych "trójmiedzami") odpowiednio dla działek nr: [...], [...] i [...] oraz [...],[...]i [...] a także [...], [...] i [...], a zatem nie ustalono przebiegu linii granicznej działki nr [...] zarówno z działkami nr [...] i nr [...] jak i z działkami nr [...] i nr [...]. Oceniona przez organy nadzoru decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. była konsekwencją omawianego wyżej opracowania, dlatego zawarte w niej rozstrzygnięcia - uznane przez organy nadzoru za rażąco naruszające prawo - były niezgodne w szczególności z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, podzielając argumentację i ocenę organów nadzoru, że wykonawca nie ustalił przebiegu pełnych odcinków granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...], co doprowadziło do wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] listopada 2015 r. z oczywistym i przez to rażącym naruszeniem § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skoro przedmiotem powołanej decyzji miało być ustalenie przebiegu granic m.in. pomiędzy wskazanymi powyżej działkami gruntu, to w myśl powołanego § 39 ust. 1, przebieg tych granic powinien być ustalony w oparciu o wyznaczające je punkty graniczne, które były wykazane w dokumentacji sporządzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Tylko bowiem w taki sposób było możliwe ustalenie przebiegu całego odcinka granicy pomiędzy wskazanymi powyżej działkami gruntu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.