I OSK 821/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 112/09 odrzucające skargę K.H. na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 112/09 odrzucił skargę K. H. na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. K. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność komisji egzaminacyjnej oraz Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie braku rozpatrzenia odwołania od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. Według skarżącego, do postępowania kwalifikacyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasada administracyjności oraz regulacja dotycząca wyłączenia pracowników organu od udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie organu, przedmiot skargi nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zarzut bezczynności komisji egzaminacyjnej oraz Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w sprawie braku rozpatrzenia odwołania od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej nie należy do żadnej kategorii spraw wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ wskazał, iż skarżący kwestionuje prawidłowość oceny dwóch odpowiedzi udzielonych w teście, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Normodawca nie przewidział jednak możliwości odwołania się od wyniku egzaminu. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, zarzucając mu brak zrozumienia istoty sprawy oraz próbę "przekłamania rzeczywistego stanu prawnego". Stwierdził, że wszystkie jego dotychczasowe pisma, w tym także skarga, dotyczą bezczynności wskazanych organów w zakresie rozpatrzenia wniosków, a nie odwołania od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego. Ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2008 r. nie zawierała pouczenia o środkach jej zaskarżenia, dlatego w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. użył określenia "odwołanie". Odrzucając skargę postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 112/09 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że K. H. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w przedmiocie egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, przeprowadzonego w dniu 22 kwietnia 2008 r. Z treści skargi wynika, iż skarżący domaga się weryfikacji jego wyniku na drodze postępowania odwoławczego, czego przepisy zarządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzenia egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej (Dz. Urz. Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2000 r.), nie przewidują. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy w postępowaniu kwalifikacyjnym, o którym mowa, organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcia wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd dokonał analizy powyższych przepisów i wywiódł, że normodawca nie przewidział możliwości odwołania od wyniku egzaminu, ani w ustawie o kontroli skarbowej, ani w akcie wykonawczym, który nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego z uwagi na treść art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Brak w przepisach prawa powszechnie obowiązującego normy, która przewidywałaby władcze rozstrzygnięcie organu w kwestiach dotyczących postępowania kwalifikacyjnego nie pozwala przyjąć, że w sprawie niniejszej organ obowiązany był do podjęcia aktu lub dokonania czynności, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego: a) przez błędną wykładnię przepisów art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 3 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) dalej jako "p.u.s.a." oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 175 i art. 184 zd. 1 Konstytucji R.P. przez przyjęcie zawężającej wykładni pojęcia "sprawy administracyjnej" i "sądowoadministracyjnej", co skutkuje pozostawieniem poza kontrolą sądową działań organu administracji publicznej realizującego zadanie o charakterze publicznoprawnym, bezprawnym ograniczeniem prawa do złożenia w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące (kodeks postępowania administracyjnego) wniosku do organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej, pozostawieniem poza kontrolą sądową nierównego traktowania obywatela przez organ administracji publicznej, pozbawieniem obywatela konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd i zamknięciem drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw obywatela oraz naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz przez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 10 ust. 3, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 65 ze zm.) w związku z § 12 ust. 1 in fine, § 13 pkt 1-3, § 17 pkt 6, § 18 ust.2-4, § 19 pkt 7, § 21 i § 23 zarządzenia Ministra Finansów przez brak zbadania przez Sąd zgodności z prawem zachowań Komisji Egzaminacyjnej oraz Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej w Warszawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.174 pkt 2 P.p.s.a., tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 149 oraz art. 150 i art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione i bezpodstawne odrzucenie skargi oraz brak przeprowadzenia oceny legalności opisanych w skardze zachowań organu administracji publicznej realizującego zadanie publiczne. Sąd nie dokonał oceny uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2008 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zbadał dokumentacji sporządzonej przez Komisję Egzaminacyjną dotyczącej zmiany zasad punktacji egzaminu wynikających z § 18 ust.2 zarządzenia Ministra Finansów. Realizacja przez Sąd spoczywającego na nim obowiązku kontroli legalności zachowań organu administracji publicznej mogłaby spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż sentencja zaskarżonego postanowienia. b) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez: - nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd przyjął, iż skarżący złożył skargę w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego polegającej na braku rozpatrzenia odwołania od wyniku egzaminu. W skardze natomiast wskazano na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2008 r. oraz na nierozpatrzeniu wniosków z dnia [...] maja 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. (w tym wniosku o wydanie zaświadczenia); - brak podjęcia przez Sąd działań mających na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości; - wadliwe uzasadnienie postanowienia, w którym Sąd oparł się na przepisie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., niesłusznie przyjmując, że rozpatrywana sprawa ma charakter wewnętrzny odnoszący się do pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy; - brak odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej w skardze w zakresie dotyczącym wykazania, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, do której zastosowanie winny znaleźć przepisy K.p.a., co - przy poprawnym ustaleniu przedmiotu skargi - mogłoby skutkować wydaniem orzeczenia o innej treści niż sentencja zaskarżonego postanowienia; c) naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 135 i art. 149 oraz art. 150 i art. 153 P.p.s.a. w związku z § 13 pkt 1 -3 zarządzenia Ministra Finansów oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 61 § 1 i § 3, i art. 104 § 1 K.p.a. przez brak dokonania kontroli legalności zachowań organu administracji w świetle powszechnie obowiązujących przepisów K.p.a. oraz w świetle zarządzenia Ministra Finansów, co - przy prawidłowym rozpatrzeniu sprawy skutkowałoby wydaniem orzeczenia o innej treści niż sentencja zaskarżonego postanowienia. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a w konsekwencji nakazanie Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej rozpatrzenia wniosków strony z dnia [...] maja 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. oraz "odwołania" z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie zastrzeżeń dotyczących zgodności z zarządzeniem Ministra Finansów oraz zastrzeżeń dotyczących zachowań Komisji Egzaminacyjnej (w tym, w zakresie poprawności sformułowania pytań egzaminacyjnych wykorzystanych w trakcie egzaminu w dniu [...] kwietnia 2008 r. i poprawności oceny odpowiedzi udzielonych przez skarżącego) oraz stwierdzenie, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów związanych z postępowaniem w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli określa art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. mieści się skarga na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej polegająca na nierozpoznaniu "odwołania" od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. W tym kontekście należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu "odwołania" od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej zależy więc de facto od wskazania charakteru prawnego wyniku egzaminu ogłoszonego przez Komisję Egzaminacyjną. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że ogłoszone w dniu [...] maja 2008 r. wyniki egzaminu nie są decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zarówno ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), jak i wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 12, poz. 68 ze zm.), nie przewidują przeprowadzania procesu uzyskania stanowiska inspektora kontroli skarbowej w drodze postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją. W związku z powyższym należy podkreślić, że zaświadczenie potwierdzające zaliczenie egzaminu na stanowisko inspektora kontroli skarbowej (§ 23 powołanego zarządzenia) jest jedynie odpowiednikiem zaświadczenia, o jakim stanowi art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Jest ono wydawane przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (§ 23 ust. 1 zarządzenia) osobie, która złożyła państwowy egzamin z wynikiem pozytywnym. Rejestr zaś osób, które uzyskały zaświadczenie, prowadzony jest w Departamencie Kontroli Skarbowej Ministerstwa Finansów. Państwowy egzamin przeprowadzany przez Komisję Egzaminacyjną jest więc jednym z etapów postępowania w sprawie uzyskania zaświadczenia potwierdzającego złożenie egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. Jeżeli zatem potwierdzenie złożenia egzaminu nie następuje w formie decyzji administracyjnej, to tym bardziej charakteru takiego nie ma werdykt komisji egzaminacyjnej o złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym lub negatywnym, który warunkuje otrzymanie takiego zaświadczenia. Te same uwagi można także odnieść do czynności Komisji Egzaminacyjnej polegającej na ustaleniu (zmianie) kryteriów oceniania (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 r., OSK 1760/04, LEX nr 194979). Dodać należy, że wynik Państwowego Egzaminu oraz czynności Komisji Egzaminacyjnej nie są też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Treść powołanego przepisu wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Przypadek taki nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ w świetle przepisów ustawy o kontroli skarbowej oraz wydanego w jej wykonaniu zarządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. wynik egzaminu na stanowisko inspektora kontroli skarbowej podany przez komisję egzaminacyjną oraz ustalenie kryteriów oceniania na takim egzaminie nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o jakich stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powoduje to, że zarówno wynik egzaminu, jak i ustalenie kryteriów oceniania na takim egzaminie nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego, a więc skarga na bezczynność w omawianych sprawach również nie przysługuje. Z przedstawionego wywodu jednoznacznie wynika niezasadność skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę wniesioną przez K. H. za niedopuszczalną, dokonał prawidłowej jej oceny prawnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za celowe szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.