I OSK 827/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005r. sygn. akt I SA 2580/03 w sprawie ze skargi E. C., A. K., I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. K. i I. K. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2580/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg E. C., A. K., I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie nieruchomości warszawskiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 6 listopada 1961 r. Nr [...] odmawiającego przyznania S. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. 8538 z tego względu, iż przedmiotowy teren został przeznaczony pod parki i zieleńce, a więc pod użyteczność publiczną, pozostawała w zgodzie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz. U. Nr 50, poz. 279/. W skargach na powyższą decyzję podniesiono, że zapadła ona z naruszeniem art. 7, 76 i 77 kpa a więc bez zebrania w sposób wyczerpujący dowodów, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy znajdują się nie uwierzytelnione kserokopie fragmentów planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. Nie wyjaśniono, czy plan na którym się oparto był zgodnie z obowiązującymi przepisami uchwalony i ogłoszony, czyli miał moc obowiązującą. Jeżeli brak było planu obowiązującego, to organ powinien był odnieść się do planów przedwojennych, z którymi nie kolidowało korzystanie z gruntu przez właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, podkreślając, że zgodnie z art. 7, art, 77 i art. 80 kpa zadaniem organu administracji publicznej było podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnie z rzeczywistością. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i istotne okoliczności, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego. Powołując się na plan zagospodarowania przestrzennego organ orzekający nie wskazał przez jaki organ plan ten został uchwalony jak też daty jego ogłoszenia. Nie dokonano też szczegółowej analizy treści planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości. Z takiej analizy, popartej odpowiednim materiałem dokumentacyjnym, można dopiero wywieść istnienie negatywnej przesłanki przyznania prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy dołączył do akt sprawy kserokopie fragmentów planu obejmującego teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, według których teren został przeznaczony na parki i zieleńce. Kserokopie są opatrzone odręczną adnotacją "plan zatwierdzony uchwałą Prezydium rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r.". Brak jest na nich potwierdzenia za zgodność z oryginałem, nie ma żadnych informacji z jakich map, czy planów pochodzą, brak jest również uchwały Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. W ocenie Sądu dokumenty na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie są niekompletne i nie wynika z nich nawet jaki to był plan, krajowy, regionalny, czy miejscowy, a zatem nie mogły stanowić podstawy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości zaskarżona decyzja według Sądu posiada cechy dowolności, przez co narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie reprezentowane przez radcę prawnego A. G., zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż zalecenia zaskarżonego wyroku są "w części niewykonalne oraz niecelowe", gdyż uchwała Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956 r. nigdy nie był oficjalnie opublikowania, zaś plan znajduje się w Archiwum Państwowym w m. st. Warszawie. Kolegium dysponuje wersją elektroniczną planu, zaś wersja "papierowa" - w Archiwum Akt Nowych. W ocenie Kolegium notorycznym faktem jest, że brak zastosowania formalnych czynności prawnych zmierzających do opublikowania aktu rządowego nie stanowił żadnej podstawy do kwestionowania jakichkolwiek czynności administracyjnych, jeżeli ówcześnie uznawano ich dokonywanie za zgodne z art. 3 Konstytucji PRL. Obowiązek uwzględniania pragmatyk prawnych stosowanych w PRL aprobował Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. SK 5/01 przyjął że "sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego" /OTK ZU nr 8/01, poz. 266, str. 1407/. Dokonane w 1961 r. czynności są całkowicie zgodne z ówczesną pragmatyką państwa autorytarnego, w którym funkcjonowała jednolita administracja państwowa uzależniona administracyjnie od Rządu i politycznie od PZPR. W tej sytuacji orzeczenie administracyjne w dniu 6 listopada 1961 r. prawidłowo realizowało zakładaną dynamicznie dyrektywę art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a odmienna ocena sposobu realizowania praw i sprawiedliwości - którą inaczej odczytujemy pod rządami Konstytucji RP z 1997 r., winna uwzględniać te uwarunkowania prawne, które były obowiązujące w dniu wydania decyzji. Nawet odmienna obecnie ocena czynności prawnych dokonywanych w tej sprawie w 1961 r. nie daje podstaw do uznania, że były to czynności bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano "naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153" ppsa. Opierając zatem skargę na przesłance z art. 174 pkt 1 ppsa a więc na naruszeniu prawa materialnego nie podano jednak, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu konkretnego przepisu prawa materialnego /w tym wypadku art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy/. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast wręcz wynika, iż wnoszącemu skargę kasacyjną nie chodzi w ogóle o naruszenie prawa materialnego, lecz istotą tej skargi jest zakwestionowanie poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku co do tego, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zachowaniem reguł obowiązujących przy prowadzeniu postępowania dowodowego. Sąd ten bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, iż prowadząc postępowanie nieważnościowe organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie dokonał odpowiednio szczegółowego i wnikliwego badania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej o odmowie przyznania stronie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Rozstrzygnięcie to miało więc charakter typowo procesowy i nie wiązało się z oceną prawną Sądu w kwestii wykładni czy też zastosowania odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Zarzut naruszenia jako prawa materialnego art. 7 ust. 2 powyższego dekretu należy w tej sytuacji uznać za całkowicie chybiony. Wypada przy tym podkreślić, że ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa mógłby zarzucać. Ubocznie tylko należy stwierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące obowiązków organu ponownie rozpatrującego sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Niezbędne jest bowiem przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ustalenie, czy i jaki plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawny normatywny obowiązywał w dacie wydania decyzji kwestionowanej na terenie, którego decyzja ta dotyczyła. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.