I OSK 857/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/14 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 132/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o przyznanie emerytury specjalnej, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Na skutek wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Organ wyjaśnił, że Z. P., urodzony w 1982 r., wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie świadczenia specjalnego, argumentując powyższe zamiarem zapewnienia sobie samodzielnego utrzymania w przyszłości, gdyż posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od urodzenia. Podał, że po ukończeniu szkoły podstawowej podjął naukę w liceum ogólnokształcącym, którą dzięki pomocy rodziców ukończył. Organ powołał się na oświadczenie wnioskodawcy, że posiada on talent w dziedzinie muzyki i malarstwa oraz brał udział w konkursie plastycznym, w którym zajął drugie miejsce. Z kolei z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wynika, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Zamieszkuje z rodzicami i siostrą w domu o powierzchni 148 m² i otrzymuje zasiłek stały – 389 zł oraz pielęgnacyjny – 153 zł. W ocenie Prezesa Rady Ministrów zgromadzone w sprawie dokumenty oraz twierdzenia wnioskodawcy nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Organ wyjaśnił, że podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, są udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. W ocenie organu, w sytuacji wnioskodawcy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Działalność wnioskodawcy nie nosi znamion działalności wybitnej i wyjątkowej, a świadczenie którego się domaga nie jest przyznawane z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Z. P. zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( dalej jako Kpa) poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sposób prawidłowy i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy w ocenie Sądu został zebrany i oceniony prawidłowo, a organ uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, przysługującego w "szczególnie uzasadnionym przypadku". Sąd podkreślił, że sformułowanie to użyte w 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie jest ustalane w toku wykładni, a jego konkretyzacja w indywidualnych przypadkach należy do sfery uznania organów administracji publicznej. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie emerytury specjalnej jest możliwe tylko w przypadku zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Mogą go uzasadniać szczególne zdarzenia losowe lub szczególne zasługi. Oceniając zaistnienie przesłanek do przyznania emerytury specjalnej nie można pominąć trudnej sytuacji materialnej skarżącego, ale stanowi ona jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego Na potwierdzenie przyjętej wykładni Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. P 38/05), w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd podzielił stanowisko organu, że świadczenie specjalne, przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Do udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno-bytowych właściwe są terenowe ośrodki pomocy społecznej. Świadczenia specjalne nie stanowią też odszkodowania ani zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia, a podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogą stanowić w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Z. P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj., - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 84 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, błędne przywołanie stwierdzeń dotyczących osiągnięć artystycznych skarżącego, a także brak oceny przez organ jego stanu zdrowia, który w zestawieniu z jego sytuacją materialną uzasadnia przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia dlaczego Sąd nie uznał stanu zdrowia skarżącego oraz zdarzeń, które ten stan wywołały, jako szczególnie uzasadniającego przyznanie mu żądanego świadczenia, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ zaniechał oceny i przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy skarżący doznał w swoim życiu szczególnych zdarzeń losowych i które w powiązaniu z trudną sytuacją materialną stanowi przesłankę z art. 82 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Prezesowi Rady Ministrów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w postępowaniu przed organem została ustalona jedynie przesłanka bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącego, natomiast nie zbadano wystąpienia szczególnych zdarzeń losowych tj. złego stanu zdrowia oraz zdarzeń, które go spowodowały i które wywierają piętno na całe jego życie. W ocenie autora skargi kasacyjnej ze względu na to, że ocena tych zdarzeń i określenie ich jako szczególnych wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny, organ winien wnikliwie ocenić dokumentację przedstawioną przez skarżącego. W odpowiednim zakresie winien zwrócić się do szpitali i przychodni o jej uzupełnienie, a przede wszystkim przeprowadzić dowód z opinii biegłego, albo biegłych z zakresu medycyny. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie gdyż wraz z sytuacją materialną skarżącego wyczerpuje kumulatywnie dwie przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS . Niepodjęcie tych czynności naruszało art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 Kpa. Niedostatecznie również organ ocenił osiągnięcia skarżącego w dziedzinie artystycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zarzut z pkt 1) tej skargi został sformułowany w sposób błędny bowiem art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów. Ponadto nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 nie zależy od spełnienia określonych przesłanek formalnych, nie wystąpi więc sytuacja kiedy wnioskodawca będzie miał roszczenie o przyznanie świadczenia specjalnego. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przywołany w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 dotyczy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a nie jak omyłkowo powołano ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji możliwa jest bowiem jedynie w przypadku braku stwierdzenia uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prezes Rady Ministrów wydając decyzje na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zobowiązany jest do przestrzegania standardów proceduralnych dotyczących postępowania dowodowego przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 7, 77 i 80 Kpa, organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania, przeanalizowania, rozpatrzenia, a także oceny całego materiału dowodowego. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolowanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym uwzględniającym zarówno przepisy szczegółowe (tj. 77 i 80 Kpa), jak też zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interes obywateli zgodnie z art. 7 Kpa. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zasadnie też zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku decyzji wydanej w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego, natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Ponadto należy mieć na uwadze, że okoliczności wskazywane przez skarżącego odnoszące się do jego sytuacji osobistej - zdrowotnej i finansowej, nie były kwestionowane, ani na etapie postępowania administracyjnego ani też postępowania sądowoadministracyjnego. Powodem odmowy przyznania emerytury specjalnej było bowiem uznanie organu, iż nie stanowią one okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zbadał, czy organ administracji publicznej podjął niezbędne kroki do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 Kpa nie mógł być uwzględniony. Również brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanu zdrowia skarżącego, w szczególności sytuacji i zdarzeń, które ten stan wywołały nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który nie pozwalałby na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie wyroku zwięźle przedstawiało stan sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro uzasadnienie zawiera informację o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 31.05.2004 r., sygn. akt FSK 119/04, oraz z 22.12 2004 r., sygn. akt OSK 966/04, dostępne na www.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób dostatecznie jasny określa motywy rozstrzygnięcia. Przechodząc natomiast do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że także i on nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przywołać w tym miejscu za Sądem I instancji należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/2005, iż przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie tej ustawy lub świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa ZUS w trybie art. 83 ustawy. Celem ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 jest bowiem uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom szczególnie zasłużonym, wybitnym itd., a Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Chodzi przy tym o wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, iż z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, iż świadczenie specjalne Prezes Rady Ministrów może przyznać tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co jak potwierdza dotychczasowe orzecznictwo (w tym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego) należy wiązać z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej lub z zaistnieniem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest oczywiście pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Każdorazowo okoliczności te winny być badane i oceniane w sposób indywidualny, a omawiana instytucja nie może być stosowana jako powszechna. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie jest dotknięta wadą uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, natomiast wskazane przez skarżącego okoliczności nie wypełniają przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sąd ten nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.