I OSK 861/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 104/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.441/490/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 104/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.441/490/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.441/442/2021. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 20 grudnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego (od decyzji Prezydenta Miasta Łomża z dnia 18 listopada 2021 r., odmawiającej [...] prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...]. Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że wydanie decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego, uzależnione jest od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (sprawa jest w toku), które co do zasady przerywa przedłużony okres wypłaty tego świadczenia w okresie epidemii. Istnieją więc podstawy do zastosowania instytucji zawieszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości, iż przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiąże się z koniecznością uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, nie sposób jednak podzielić stanowiska Kolegium w zakresie, w którym stwierdza, że należy zawiesić postępowanie odwoławcze w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na istniejące zagadnienie wstępne, tj. uzyskanie ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pozbawione podstaw pozostaje ustalenie jakoby zachodziła konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na utratę ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 września 2019 r., przy czym okres ważności tego orzeczenia jest obwarowana treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w mocy pozostawało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 września 2019 r. W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: a) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpiła ustawowa przesłanka przewidziana w tym przepisie, tj. niepełnosprawność w stopniu znacznym w związku z zastosowaniem art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w sytuacji gdy [...] posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia 1 października 2021 r., b) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium uprawnione jest do ingerencji w prowadzone przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności postępowanie odwoławcze, podczas gdy do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności, jako pierwsza instancja, oraz wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności jako druga instancja, a zatem, są one jedynymi organami uprawnionymi do prowadzenia postępowania w sprawie orzekania o stopniu niepełnosprawności, w tym w zakresie zawieszenia prowadzonego postępowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U, z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) - poprzez błędne ustalenie, że w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do zawieszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania [...] w sprawie odmowy przyznania mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy toczy się postępowanie odwoławcze (obecnie zawieszone) przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku od orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łomży, b) art. 15 h ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie z dnia 19 września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności i pominięcie faktu posiadania przez [...] orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności, który dołączony został do wniosku o zasiłek pielęgnacyjny złożonego przez [...] w MOPS w Łomży, podczas gdy do czasu upływu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. do 30 września 2021 r. zasiłek pielęgnacyjny pobierany był w Gminie [...] i to Burmistrz [...] zobowiązany był do przedłużenia decyzji dot. świadczenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że kontrolowane w sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd I instancji, a obecnie Naczelny Sąd Administracyjny (przez pryzmat zarzutów kasacyjnych) badają czy zastosowane w sprawie przez organ przesłanki zawieszenia były zasadne, oraz czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli w tej sprawie. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest zatem czy organ miał podstawy by zawiesić postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organy uznały, że takim zagadnieniem jest brak aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności [...]. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) wiąże się z koniecznością uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie wydanie decyzji było jednak możliwe. [...] orzeczeniem z dnia 19 września 2019 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Było to jednak orzeczenie wydane na czas określony, który upływał z dniem 30 września 2021 r. Kolejnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 października 2021 r. skarżący został zaliczony do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. Od orzeczenia tego skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku. Tym samym orzeczenie z dnia 1 października 2021 r. nie posiada waloru ostateczności, nie może więc stanowić podstawy wydana decyzji w przedmiocie zasiłku. Nie można jednak zapominać, że z uwagi na utrudniony dostęp do organów administracji i ich działania oraz nieprzewidywalność samej sytuacji związanej z epidemią - w okresie około pandemicznym wnioskodawca chroniony był dodatkowo przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). W art. 15h ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazano, że: z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z uwagi zatem na prowadzone postępowanie odwoławcze - stanowiące o nieostateczności orzeczenia z dnia 1 października 2021 r. - ważność zachowuje ostateczne orzeczenie z dnia 19 września 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego, termin jego ważności został bowiem wydłużony ustawą COVID-ową. Tym samym, na dzień składania wniosku (16 listopada 2021 r.) o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżący dysponował bezspornie orzeczeniem, którego wymaga art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem podzielić stanowiska Kolegium w zakresie, w którym stwierdza, że należy zawiesić postępowanie odwoławcze w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na istniejące zagadnienie wstępne, tj. uzyskanie ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Za Sądem I instancji stwierdzić należy, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 września 2019 r., w świetle przepisów COVID’owych zachowuje ważność do momentu wydania orzeczenia drugoinstancyjnego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w postępowaniu odwoławczym od orzeczenia z dnia 1 października 2021 r., albo do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu epidemii. Orzeczenie z dnia 1 października 2021 r. nie posiada waloru ostateczności, nie może zatem stanowić podstawy wydania decyzji w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego, orzeczenie ostateczne zaś z dnia 19 września 2019 r, już tak. Na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego oraz zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy zawieszenia postępowania - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 września 2019 r. zachowuje bowiem ważność. Jest to sytuacja nadzwyczajna i wyjątkowa, mają tu bowiem znaczenie przepisy dotyczące pandemii, które zmieniają nieco sytuację osób znajdujących się dokładnie w takiej sytuacji prawnej jak skarżący. Organ nie miał zatem podstaw do zawieszenia postępowania (ponownie podkreślenia wymaga - w dniu orzekania o zawieszeniu postępowania, kiedy obowiązywały przepisy COVID-owe), winien był procedować w oparciu o orzeczenie z dnia 19 września 2019 r. Obowiązkiem Wojewódzkiego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności będzie wydanie bez zbędnej zwłoki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś obowiązkiem skarżącego będzie dostarczyć niezwłocznie do organów właściwych w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego ostateczne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Jak zatem wyżej wykazano, za nieusprawiedliwione w świetle przedstawionej analizy i argumentacji uznać należy zarzuty kasacyjne, zarówno naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 15h ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19. Sąd Wojewódzki prawidłowo uchylił postanowienia organów obu instancji, zarzucając brak podstaw do zawieszenia postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazać należy, że stosownie do powołanego przepisu: powołuje się powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji w żadnym momencie swojego uzasadnienia nie zawarł stanowiska, jakoby organ miał uprawnienia do ingerencji w prowadzone przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności postępowanie odwoławcze. Tym samym za niezasadny i przede wszystkim całkowicie niezrozumiały uznać należy wskazany zarzut. Konkludując, słusznie stwierdził Sąd I instancji, że postanowienia organów orzekających w niniejszej sprawie były błędne i podlegające wyeliminowaniu z obiegu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.