I OSK 873/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1849/09 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1849/09 oddalił skargę B.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze. zm.) odmówił B.S. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w jego ocenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby B.S. spełniała warunki uzasadniające przyznanie jej świadczenia specjalnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Wskazał, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na uznanie, że jej działalność polityczna, naukowa, społeczna lub gospodarcza przyczyniła się do rozwoju kraju, a jej obecna sytuacja bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do jej dokonań. Natomiast sam fakt przyjścia na świat niepełnosprawnych córek i konieczność sprawowania nad nimi opieki nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Nie stanowi zatem podstawy do przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Organ wyjaśnił, że świadczenie specjalne nie ma charakteru roszczeniowego, albowiem ustawa nie gwarantuje jego wypłaty, a rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Świadczenie to nie ma również charakteru socjalnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy związane ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnymi córkami. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazując na treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wyjaśnił, że z użytego w tym przepisie sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje, mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. W tym przypadku sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ogranicza się tylko do badania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w/w przepis nie określa przesłanek, które decydują o tym, czy konkretna sytuacja jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". A zatem ocenę, czy dane okoliczności są " szczególnie uzasadnionym przypadkiem", czy też nie, pozostawiono uznaniu Prezesa Rady Ministrów, który w sprawie stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on zatem zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także do zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się naruszenia w/w przepisów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należycie wykazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. A zatem odmowa przyznania skarżącej świadczenia specjalnego była uzasadniona. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.S. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania emerytury specjalnej z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi Rady Ministrów do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniosła, że uznaniowy charakter decyzji, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie oznacza, że może ona posiadać cechy dowolności. Natomiast w sytuacji posługiwania się w przepisach prawa pojęciami nieostrymi, Sąd obowiązany jest do szczególnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ocenianej w kontekście sytuacji faktycznej konkretnej sprawy. Skarżąca podała, że jest matką dwóch córek – bliźniaczek w wieku 22 lat, które z uwagi na swoje upośledzenie są całkowicie ubezwłasnowolnione. Cierpią one na opóźnienie rozwoju psychomotorycznego z upośledzeniem funkcji mowy i komunikacji, deficyty intelektualne, a biegli stwierdzili u nich nieodwracalny niedorozwój umysłowy w stopniu znacznym. Z uwagi na zaburzenia mowy oraz całkowity brak samodzielności życiowej wymagają one stałej opieki. Mimo bardzo trudnych warunków mieszkaniowych i bytowych, córki uczą się w ramach indywidualnego toku nauczania i są systematycznie rehabilitowane. Skarżąca podkreśliła, iż ogromnym nakładem pracy i poświęceniem oraz wyrzeczeniami dokłada wszelkich starań, aby poprzez leczenie i edukację umożliwić im funkcjonowanie w społeczeństwie. W ocenie skarżącej, jej postawa oraz zaangażowanie powinno być postrzegane nie tylko jako szczególnie uzasadniony przypadek, ale także jako szczególne zdarzenie losowe. Wskazała, że przesłanki zawarte w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, muszą być oceniane tylko w zakresie danej sprawy i tylko w takim wymiarze powinny być rozpoznawane. Oceniając zasługi konkretnej osoby, czy poddając ocenie zdarzenie losowe, jakie spotkało danego człowieka, należy odnosić je tylko do jego sytuacji osobistej. Nie można zatem czynić tego w wymiarze generalnym. Natomiast fakt posiadania przez jej rodzinę środków finansowych pozwalających na egzystencję na najniższym, minimalnym poziomie, nie może wyłączać możliwości uzyskania przez nią świadczenia specjalnego, lecz powinno być uwzględnione jedynie przy ustaleniu jego wysokości. Podkreśliła, że organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości tego organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i posiadanych przez niego środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skutkuje to tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Sąd pierwszej instancji. Na wstępie przypomnieć należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, zaś przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do określonego stanu faktycznego. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni jej autor powinien wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd administracyjny jest wadliwa. Natomiast w uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania należy przeprowadzić wywód, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym, i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie powyższego przepisu mają charakter uznaniowy, co powoduje, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Sprowadza się ona jedynie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, a zwłaszcza ze szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena rozstrzygnięcia pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrola sądu. Podkreślić należy, że podejmowanie decyzji uznaniowych nie oznacza dowolności, gdyż zakres uznania wyrażony jest normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Organ administracji publicznej wydając decyzję o charakterze uznaniowym jest zatem związany zarówno przepisem, jak i celem regulacji. Wyjaśnić należy, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ma charakter wyjątkowy w tym sensie, iż znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest nałożeniem na organ obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Prezes Rady Ministrów dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca organowi pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Prezes Rady Ministrów rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dokonuje wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i oceny stanu faktycznego, do którego ta norma prawna jest odnoszona, a następnie wydaję decyzję uznaniową, polegającą na dokonaniu wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego. W ocenie Prezesa Rady Ministrów tego rodzaju świadczenie może uzyskać osoba, która podczas swojej działalności np. politycznej, naukowej, społecznej lub gospodarczej położyła wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, a jej obecna sytuacja socjalno – bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt. P 38/05). Kolejną przesłanką decydująca o przyznaniu świadczenia specjalnego jest szczególne zdarzenie losowe o charakterze nadzwyczajnym i wyjątkowym. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa Rady Ministrów wykazało, że skarżąca nie legitymuje się szczególnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, naukowymi, społecznymi czy politycznymi. Natomiast podstawą do przyznania jej emerytury specjalnej nie może być fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi córkami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie postawa Pani B.S., która z najwyższym poświęceniem podjęła trud i obowiązek opieki nad niepełnosprawnymi córkami zasługuje na najwyższy szacunek, a jej bezgraniczne oddanie jako rodzica, jest godnym powszechnego społecznego uznania, to jednak tej sytuacji nie można traktować jako zdarzenia jednostkowego i wyjątkowego – szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celem regulacji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest bowiem przyznanie każdemu faktycznemu opiekunowi niepełnosprawnego dziecka prawa do ubiegania się świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów w oparciu o w/w przepis, albowiem oznaczałoby to odejście od obowiązującej zasady przyznawania tych świadczeń w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji, osoba podejmująca ten szlachetny i godny pochwały wysiłek ma prawo ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Okoliczność przekroczenia przez skarżąca kryterium dochodowego wykluczająca możliwość otrzymania przez nią tego świadczenia, nie może natomiast stanowić podstawy do ubiegania się przez nią o przyznanie świadczenia specjalnego. W tym miejscu podkreślić należy, iż świadczenia przyznawane z funduszu ubezpieczeń społecznych w zwykłym trybie przysługą osobom na zasadach określonych ustawą. Zasady te zostały ustalone z zachowaniem zasady równości, a podmioty są uprawnione do otrzymywania świadczeń przy spełnieniu takich samych dla wszystkich warunków. Tymczasem świadczenie przyznawane w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter wyjątkowy. Nie można zatem świadczenia specjalnego traktować jako świadczenia zastępczego w przypadku, gdy sytuacja osoby ubiegającej się o to świadczenie jest tego rodzaju, iż nie spełnia ona ustawowych warunków do uzyskania innego świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych, czy też świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia z pomocy społecznej. Odstępstwo od powszechnego systemu zasad korzystania z pomocy ze środków publicznych, w sytuacjach losowych, nie mających jednostkowego i nadzwyczajnego charakteru jest bowiem niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie miał zastosowania, a zatem decyzja odmawiająca skarżącej emerytury specjalnej na podstawie tego przepisu, nie narusza prawa. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.