I OSK 878/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/09, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; a także zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz J. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w Grabowie orzekł o przyznaniu odszkodowania za przejętą nieruchomość położoną w mieście G., działka nr [...] o pow. 0,2878 ha, dla której Państwowe Biuro Notarialne w Ostrowie Wielkopolskim prowadziło księgę wieczystą wykaz [...] tom [...] G. c.d. KW nr [...], stanowiącą uprzednio własność J. S. i H. S. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. S., odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. (następca prawny J. S.) zarzucił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, poprzez pominięcie przy obliczaniu odszkodowania przepisów zawartych w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ drugiej instancji zaznaczył, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Grabowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. wydana została na podstawie art. 8, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Minister Infrastruktury przytoczył treść stosownych przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które określały zasady ustalania odszkodowania i podkreślił, że wysokość odszkodowania w sprawie ustalona została prawidłowo, na podstawie właściwych przepisów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. bez podstawy prawnej organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązujący w dacie jej wydania kodeks postępowania administracyjnego stanowił, iż organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 97). Ponadto art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. stanowił, że wypłacenie odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje zgodnie z przepisami ustawy o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalano w drodze decyzji. Tym samym Minister Infrastruktury uznał, że zarzut skarżącego jest bezpodstawny. Organ drugiej instancji podkreślił jednocześnie, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54) i zarządzenia Nr 20 Wojewody Kaliskiego z dnia 31 marca 1977 r., obowiązujących w dniu wydania decyzji. Skoro zatem wysokość odszkodowania wynikała z obowiązujących przepisów i tabel to – zdaniem organu - nie można uznać, aby dopuszczono się rażącego naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. Skarżący zarzucił, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. powinna zostać uchylona z dwóch powodów, tj. rażącego naruszenia prawa przy wyliczaniu odszkodowania za przejęty w całości grunt, przez pominięcie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej. J. S. zaznaczył, że organ drugiej instancji nie uwzględnił podnoszonych zarzutów i podtrzymał stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, nie przedstawiając przy tym żadnych nowych, przekonywujących argumentów. Tym samym – zdaniem skarżącego – zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość objęta została zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy Grabów z dnia [...] października 1977 r., nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego w mieście Grabowie i jego podziale na normatywne działki budowlane (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kaliszu Nr 2, poz. 7 z dnia 1 kwietnia 1978 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia z dnia 20 października 1977 r., czyli w terminie dwóch miesięcy od daty jego opublikowania, nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. przyznającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art. 10 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazany wyżej art. 10 ust. 1 w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie z obowiązującej na dzień wydania decyzji treści art. 8 ust. 8 i 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało, że wysokość stawki odszkodowania za grunty miejskie ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Podkreślić należy, że z przepisów tych, tj. art. 8 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji wynika, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m², ustalanej uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zatem odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował przy tym stanowisko jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06 (niepublikowane), w którym stwierdzono, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie, bowiem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Grabowie z dnia [...] sierpnia 1979 r., przyznająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wydana została bez podstawy prawnej, a więc dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Minister Infrastruktury, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) dalej "ustawa z 6 lipca 1972 r." z uwagi na uznanie, że przepis ten nie odsyła całościowo do trybu ustalania odszkodowania uregulowanego w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości, a jedynie do przepisów regulujących jego wysokość i z tej przyczyny nie była wydawana decyzja odszkodowawcza, b) art. 8 ust. 8 i 9 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - w zw. z art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. oraz w związku z art. 104 §1 k.p.a. (uprzednio art. 97 §1 k.p.a.) poprzez błędne ustalenie, że odszkodowanie wypłacane za nieruchomości przejęte na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. nie było ustalane w drodze decyzji a jedynie wykazów odszkodowań, a tym samym sprawa odszkodowania nie rozstrzygana była w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie, c) art. 87 ust. 3 w zw. z art. 17 i 18 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36) oraz w zw. z art. 97 §1 i 110 §1 k.p.a. (wg. brzmienia na rok 1979) poprzez przyjęcie, że decyzja odszkodowawcza, która indywidualizuje obowiązujące wytyczne wojewody dotyczące wysokości odszkodowania oraz przytacza właścicielowi nieruchomości podstawę prawną przejścia nieruchomości na własność Państwa jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, pomimo że ówcześnie obowiązująca Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej chroniła własność i nakazywała, aby każdy przepadek mienia miał swoje umocowanie w ustawie oraz konkretyzację w skierowanym do indywidualnej osoby prawomocnym orzeczeniu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organów, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu wyroku w zakresie potwierdzającym stanowisko merytoryczne Sądu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wskazanie wiążącej oceny prawnej i uznanie, że organy nadzoru naruszyły prawo nie uznając, że decyzja odszkodowawcza została wydana bez podstawy prawnej, co zdaniem organu miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosowanie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejście w życie uchwały. Jednocześnie przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej". Niewadliwie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Podzielić należy tym samym stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego. Tym samym niezasadny okazał się zarówno zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, jak i zarzut naruszenia art. 8 ust. 8 i 9 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w zw. z art. 10 tej ustawy oraz w zw. z art. 104 §1 k.p.a. (uprzednio art. 97 §1 k.p.a.). Nietrafnym wobec tego okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wskazanie wiążącej oceny prawnej i uznanie, że organy nadzoru naruszyły prawo nie uznając, że decyzja odszkodowawcza została wydana bez podstawy prawnej, co zdaniem organu miało wpływ na wynik sprawy. Nie znajdował również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 87 ust. 3 w zw. z art. 17 i 18 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36) oraz w zw. z art. 97 §1 i 110 §1 k.p.a. (wg. brzemienia na rok 1979). Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontrolowanej decyzji było jedynie przyznanie stronie odszkodowania za utratę na rzecz Państwa własności nieruchomości, nie zaś samo przejęcie tej nieruchomości. Tym samym wskazywanie, iż Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej chroniła własność i nakazywała, aby każdy przepadek mienia miał swoje umocowanie w ustawie oraz konkretyzację w skierowanym do indywidualnej osoby prawomocnym orzeczeniu, jest o tyle chybionym, że kwestia przejęcia mienia nie była przedmiotem badania organów ani sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które wskazywał w skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury. Uzasadnienie wyroku zawiera w szczególności wszystkie elementy o którym mowa w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie sądu oparło się na całokształcie okoliczności sprawy, nie naruszając art. 133 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.