I OSK 88/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/232/Po/21 w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieskuteczne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/24, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/232/Po/21 w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieskuteczne odrzucił skargę oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych i żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Skoro zatem sprawa ma charakter cywilnoprawny, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") skargę odrzucił. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 – dalej: "ustawa zmieniająca") nie mieści się w katalogu przewidzianym w tym przepisie, podczas gdy nie jest ono orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n."), nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, ale jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") a decyzja taka wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne. Miasto Stołeczne Warszawa przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniło orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 maja 2021 r. o uznaniu wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste jako nieskutecznego. Sąd I instancji uznał, że tego typu orzeczenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż jest to sprawa o charakterze cywilnym i uprawnione do ich rozstrzygania są sądy powszechne. Sąd ten zwrócił również uwagę, że z art. 80 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Z tym stanowiskiem skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa się nie zgadza i twierdzi, że zaskarżone orzeczenie nie jest orzeczeniem wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ale procesowo jest decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem zatem skarżącego kasacyjnie decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, a nie powszechnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że niezależenie od użytej terminologii zaskarżony w niniejszej sprawie akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 maja 2021 r. zawiera następujące rozstrzygnięcie "uznać wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne". Organ ten w podstawie prawnej wskazał art. 78 ust. 3 u.g.n., zaś w pouczeniu, że zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. od orzeczenia można wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, a wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z przekazaniem sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 78 ust. 1 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Z art. 78 ust. 3 u.g.n. wynika zaś, że wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie. Z powyższych przepisów wynika, że samorządowe kolegium odwoławcze orzeka w sprawach związanych z wypowiedzeniem opłaty za użytkowanie wieczyste. Zauważyć należy jednak, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, chociaż jest dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a. Ma charakter cywilistyczny. Jest ono bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Zatem stanowi oświadczenie woli jednej ze stron umowy co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia jego charakteru i nie czyni go aktem administracyjnym, chociaż w odniesieniu do późniejszych procedur stosować się będzie różne przepisy k.p.a. Racjonalny ustawodawca, mając na uwadze cywilny charakter tego rodzaju spraw, powierzył ich sądową kontrolę sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie aktem z 13 maja 2021 r. orzekło o nieskuteczności wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Orzeczenie to jest orzeczeniem odnoszącym się co do istoty sprawy i teoretycznie znajduje podstawy w przepisach u.g.n. – bez względu na to w jaki sposób zostało uzasadnione. Sąd administracyjny, badając dopuszczalność skargi nie jest uprawniony do szczegółowego analizowania zasadności wydanego rozstrzygnięcia, w tym do analizy uzasadnienia tego aktu, gdyż oceniając prawidłowość jego uzasadnienia, musiałby ocenić akt merytorycznie, a więc rozpoznać skargę. Na etapie badania dopuszczalności skargi sąd ocenia wyłącznie podstawy prawne do kontroli danego aktu przez sąd administracyjny. Skoro zatem zaskarżony akt wydany został w trybie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, rozstrzygał sprawę co do istoty, to zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. środkiem zaskarżenia jest wyłącznie sprzeciw, który rozpoznaje właściwy sąd powszechny. Złożenie zatem skargi do sądu administracyjnego na taki akt jest niedopuszczalne, a skarga taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił. Z tych też względów zarzuty skarżącego kasacyjnie okazały się nietrafione. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zaskarżony akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 maja 2021 r. stracił moc prawną, a więc formalnie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że od przedmiotowego aktu Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skutecznie sprzeciw do sądu powszechnego. Wskutek tego Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2023 r. sygn. akt II C 1001/23 umorzył postępowanie w sprawie, a Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt XXVII Cz 89/24 oddalił zażalenie na to postanowienie. Z chwilą zatem wniesienia sprzeciwu przez Miasto Stołeczne Warszawa orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 maja 2021 r. straciło moc, co wynika literalnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. Chociażby z tego też względu nie można poddać kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, albowiem w istocie sąd administracyjny musiałby ocenić akt, który formalnie nie istnieje w obrocie prawnym, a po drugie orzec w sprawie, w której jest prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wykładania stronie, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, skutków prawnych, jakie wywołało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z 18 listopada 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.