I OSK 884/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1088/04 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: D. K., pedagog w XIII Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w [...], złożyła wniosek do [...] Kuratora Oświaty o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239, ze zm.) W wyniku postępowania kwalifikacyjnego D. K. uzyskała akceptację Komisji Kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela dyplomowanego i decyzją z dnia [...] [...] Kurator Oświaty odmówił D. K. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że ww. nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej. Minister Edukacji Narodowej i Sportu po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty. W wyniku rozpatrzenia skargi od powołanej wyżej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA 3762/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, nie podzielając ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego wyrażonego w decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia [...] ponownie odmówił D. K. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że D. K. nie posiada kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej, a zatem nie spełnia jednego z warunków określonych w art. 9b ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. D. K. wniosła odwołanie od decyzji [...] Kuratora Oświaty do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 9b ust 1 ustawy – Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Zgodnie z art. 9b ust. 6 w związku z art. 9b ust. 1 i 9b ust. 4 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela nauczycielowi, który nie spełnia ww. warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej nauczycielowi nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego organ sprawujący nadzór pedagogiczny winien wskazać którego z warunków nauczyciel nie spełnia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze D. K. wnosiła o uchylenie decyzji obu organów. Zaskarżonym decyzjom zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 1, oraz ust. 2 i 3 ustawy – Karta Nauczyciela w związku z art. 9b ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że posiadane przez nią kwalifikacje nie pozwalają na nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemąjących wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288). Zgodnie z § 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, stanowisko nauczyciela w szkole ponadgimnazjalnej może zajmować osoba, która legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne. Zgodnie z § 20 cytowanego rozporządzenia nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie rozporządzenia na podstawie mianowania, którzy spełniali wymagania na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują nabyte kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela. D. K. ukończyła studia magisterskie w zakresie wychowania przedszkolnego, uzyskując tytuł magistra pedagogiki w dniu 15 września 1980 r. Z akt administracyjnych wynika, że od dnia 1 września 1982 r. była zatrudniona na podstawie mianowania w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], na stanowisku pedagoga szkolnego, a od dnia 1 września 2000 r. została przeniesiona na stanowisko pedagoga w XIII Liceum Ogólnokształcącym. W dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288), skarżąca była zatrudniona na podstawie mianowania. Nie można jednak przyjąć, że spełnia wymagania kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej. W tym przypadku nie będzie miał zastosowania przepis § 20 cytowanego rozporządzenia, gdyż w świetle przepisów poprzednio obowiązujących, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie posiadających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433), legitymując się dyplomem ukończenia studiów magisterskich w zakresie wychowania przedszkolnego D. K. nie spełniała wymagań kwalifikacyjnych do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej – wskazał Sąd – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2003 r., Kuratorium Oświaty w [...], zwracało się o udzielenie informacji przez Uniwersytet w Białymstoku Wydział Pedagogiki i Psychologii, czy program wyższych studiów magisterskich na Uniwersytecie Warszawskim Filia w Białymstoku na Wydziale Pedagogiki i Psychologii – kierunek pedagogika przedszkolna, przygotowywał absolwentów do pracy w szkole średniej na stanowisku pedagoga szkolnego. W odpowiedzi podano, że do pracy na stanowisko pedagoga szkolnego przygotowuje specjalność, pedagogika opiekuńczo-wychowawcza. W ocenie Sądu, na podstawie obowiązujących przepisów oraz materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma kwalifikacji do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej. Zauważyć ponadto należy zdaniem Sądu, że zatrudnienie nauczyciela na określonym stanowisku nie może być traktowane jako uzyskanie kwalifikacji do zajmowanego stanowiska. Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, że skarżąca nie spełniła jednego z warunków do ubiegania się o nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. D. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest błędną interpretację art. 9 ust 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 w związku z art. 9 b ust 1 pkt 3 ustawy – Karty Nauczyciela oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaakceptowanie skarżonym wyrokiem nie wykonania w sposób należyty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.06. 2003 r. sygn. akt II SA 3762/02 przez organ I i II instancji, którym to wyrokiem Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz [...] Kurator Oświaty zostali zobowiązani do przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i wnikliwej analizy przebiegu studiów skarżącej w zakresie spełnienia wymogów do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż rozumowanie wyrażone w decyzji i wyroku, dyskryminuje skarżącą za posiadanie wyższych kwalifikacji niż wymagane przez ustawodawcę od nauczycieli tzw. przedmiotów kierunkowych. Ponadto wyrok WSA w Warszawie nie stymuluje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, wbrew wyrokowi NSA, do opracowania poprawnego i obejmującego wszystkie specjalizacje zawodowe rozporządzenia w sprawie szczegółowych kwalifikacji nauczycieli. Wyrok w sprawie sygn. akt II SA 3762/02 zobowiązywał Ministra do wnikliwej analizy przebiegu studiów i wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości jakie miały organy. Oznacza to, że Minister i [...] Kurator Oświaty wykonując polecenia sądu, które ich wiąże, winni byli wyjaśnić, czy studia pedagogiczne jakie ukończyła skarżąca dają dostateczną wiedzę z zakresu pedagogiki i psychologii do nauczania w szkole pnadgimnazjalnej, czy ta wiedza jest większa, czy też mniejsza od zdobywanej w tym zakresie wiedzy na kursach pedagogicznych przez innych nauczycieli. Brak jest odpowiedzi ze strony Kuratora i Ministra na pytanie o stosownie praw nabytych przez skarżącą do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego i w tym kontekście na jakiej podstawie organy zakwestionowały decyzję komisji kwalifikacyjnej uznającą kwalifikacje skarżącej do uzyskania tegoż tytułu. Czy wielka ilość kursów podnoszących kwalifikacje zawodowe, które skarżąca zaliczyła uprawniają ją do tytułu nauczyciela dyplomowanego, czy nie i dlaczego? Ponadto organy oraz Sąd pominęli całkowicie fakt, że na podstawie uchwał Rady Miejskiej [...] nr LVII/405/97, LW564/97 i XV/197/99 skarżąca z mocy prawa stała się nauczycielem Liceum Ogólnokształcącego. / Kurator Oświaty, MENiS i WSA w Warszawie oparli się w tym względzie na zdawkowym pisemku Dziekana Wydziału Pedagogicznego Uniwersytetu w Białymstoku. Należy zaznaczyć, że ze swoimi problemami skarżąca zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich pismem z dnia 5 grudnia 2003 r. i między innymi na podstawie którego Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie, czy § 1 pkt 4 rozporządzenia MENiS z dnia 10 września 2002 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od nauczycieli jest zgodny z Konstytucją RP oraz ustawą – Karta Nauczyciela. Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 maja 2004 r. orzekł, że przepis ten jest niezgodny z tymi ustawami, a stanowił on podstawę do wydania niekorzystnych decyzji dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 1 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i w wyniku tych błędów proceduralnych dokonał błędnego rozstrzygnięcia merytorycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwana dalej ppsa). Przepis ten został powołany w sytuacji gdy ocena prawna, która wiązała wojewódzki sąd administracyjny została wyrażona w wyroku wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. Dopiero bowiem od 1 stycznia 2004 r. weszła w wyżej wskazana wyżej ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołany przepis art. 153 ma zastosowanie do oceny prawnej wyrażonej przez sąd po tej dacie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę nie stosował art. 153 ppsa, a więc nie mógł przepisu tego naruszyć. Natomiast zastosowanie miał tu przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jednakże w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu, a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny ocenić czy został on naruszony. Zgodnie bowiem z art.183 § 1 ppsa Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie posiada kompetencji do rozszerzania, precyzowania lub zmiany wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów co do naruszeń konkretnych przepisów prawa. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć stosowne działanie z urzędu, ale w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły i Sąd zobligowany był brać pod uwagę tylko zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 w zw. z art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (tekst jedn. z 1997 r. Dz. U. Nr 56, poz. 357 ze zm.). Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowisko nauczyciela, może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Sąd I instancji w żaden sposób przepisu tego nie naruszył bowiem nie prezentował stanowiska, iż skarżąca nie może w ogóle zajmować stanowiska nauczyciela, a przepis ten dotyczy właśnie samego stanowiska nauczyciela, a nie konkretnego stanowiska. Wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela, zgodnie z którym o ile w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia, rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wskazanych w art. 1 ust. 1 – Karty Nauczyciela (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Wprawdzie Sąd I instancji powołał ten przepis, ale w kontekście rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemąjących wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288), które określa kwalifikacje do zajmowania stanowiska w poszczególnych placówkach oświatowych. Sam bowiem art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela nie precyzuje jakie kwalifikacje należy uznać za wystarczające do podjęcia pracy na danym stanowisku, w związku z tym na podstawie tego przepisu Sąd nie mógłby ocenić kwalifikacji skarżącej. To właśnie powołane rozporządzenie reguluje te kwestie. W nim też określone zostały szczegółowe kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela m.in. w szkołach ponadgimnazjalnych określonego typu. To właśnie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 20 tego rozporządzenia Sąd I instancji dokonywał oceny kwalifikacji skarżącej stwierdzając, że organ prawidłowo uznał brak kwalifikacji skarżącej do zajmowania stanowiska pedagoga w szkole ponadgimnazjalnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia tego przepisu, a więc Naczelny Sąd Administracyjny, co już wskazano wyżej, nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości interpretacji przepisów tego rozporządzenia. Odnośnie zarzutu naruszenia ust. 2 i 3 art. 9 ustawy – Karta Nauczyciela, to zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przepisy te stanowią delegację ustawową do wydania m.in. przez Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (ust. 2) rozporządzenia określającego szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli oraz szkoły i wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli oraz dla Ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 3) w stosunku do szkół artystycznych i placówek kształcenia artystycznego.W związku z tym Sąd przepisów tych nie stosował, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd tych ustawowych delegacji. Wprawdzie przywołany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie U 1/04 (opubl. OTK-A 2004/5/43), ale wyrok ten dotyczy § 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r. który to przepis nie stanowił w ogóle podstawy ani wydanych decyzji ani wyroku sądu, nie miał bowiem zastosowania do sytuacji skarżącej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela wskazać należy, iż przepis ten przewiduje warunki nadania kolejnych stopni awansu zawodowego i w przypadku ubiegania się nauczyciela mianowanego o kolejny stopień wymagane jest uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca uzyskała taką akceptację. Jednakże jest to jeden, ale nie jedyny warunek nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego. Przede wszystkim nauczyciel musi spełniać określone wymagania kwalifikacyjne, a jeżeli skarżąca nie spełnia tych wymagań, to spełnienie warunku uzyskania akceptacji komisji kwalifikacyjnej nie mogło mieć znaczenia dla odmowy nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego – nauczyciela dyplomowanego. Aby nadać stopień skarżąca musi spełniać wszystkie warunkI. Przy czym akceptacja komisji kwalifikacyjnej nie mogła przesądzić o kwalifikacjach formalnych jakie powinna spełnić skarżąca na stanowisku pedagoga szkolnego w szkole ponadgimnazjalnej, te bowiem jak to wskazano wyżej określone zostały szczegółowo w powołanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.