I OSK 886/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-76/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zarejestrowanej pod sygnaturą I OPS 2/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1180/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-76/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sąd i organ I instancji m.in. nie uwzględnił: - faktu, że w obrocie prawnym funkcjonuje wiążąca organy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2011 znak: RR.X-4.7720-11a/02, stwierdzająca, że działki nr A, B, C, D położone w obrębie [...] z dniem 21 października 2000 stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych, decyzja ta była podstawą ujawnienia praw skarżącej m.in. w księdze wieczystej KW nr [...] i obecnie z uwagi na upływ czasu a także rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności; - faktu, że w/w decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ skarżąca zbyła prawo użytkowania wieczystego działki C na rzecz osób fizycznych aktem notarialnym z dnia 14 maja 2016r. i nabywcy korzystają z ochrony praw nabytych; - faktu, że ten sam organ administracyjny - Wojewoda Wielkopolski - będąc związany wcześniej wydaną decyzją uwłaszczeniową w dniu 31 marca 2021 po upływie 5 lat wydaje sprzeczną z nią decyzję znak: SN-VI.7532.1.170.2019.4 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej jako działka C o pow. [...] ha obręb [...], Miasto [...]; - wyroku WSA z dn. 06.09.2010 sygn. akt I OSK 1401/09 zgodnie, z którym: a) ustawodawca wyłączył grunty zarządzane przez PKP bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r.; b) to, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 ustawy z 1999r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji; - faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu a także możliwości wyjaśnienia posiadanych wątpliwości dotyczących oddania nieruchomości w trwały zarząd za pomocą innych środków dowodowych jak np. analiza przepisów dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, w wyniku czego doszło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia poniższych przepisów: a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na braku merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w szczególności dotyczących przepisów postępowania w zakresie faktu sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki C oraz wskazania konkretnych okoliczności czy dowodów, które potwierdzają, że wskazana działka należała do rady narodowej, poza przytoczeniem niekorzystnego dla skarżącej orzecznictwa, a także zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego - wskazanych w dalszej części - co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności: - art. 6 k.p.a. będącego zasadą praworządności a wydanie po 5 latach od wydania decyzji uwłaszczeniowej - decyzja komunalizacyjna stwarza sytuację, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające, co jest naruszeniem w/w zasady; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do działki C i nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania sprawowania zarządu pomimo, że w aktach sprawy brak jest innych przeciwnych dowodów wskazujących, że PKP S.A. nie władało przedmiotową działką, a także pomimo tego, że organ I instancji jak i sąd nie zakładali, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] poświadczył nieprawdę w dokumencie urzędowym jakim jest decyzja z dnia 17 marca 1989r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntem. Prowadzi to do nieracjonalnego wniosku, że PKP uiszczało opłatę za zarząd gruntem, ale de facto to nim nie zarządzało, bo grunt należał do terenowego organu administracji państwowej. Poza tym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i bark jest możliwości przeprowadzenia konkretnego dowodu przeciwko treści takiego dokumenty a takim dokumentem jest decyzja o aktualizacji opłaty rocznej; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie organ administracji państwowej ustalił i pobierał opłatę za zarząd gruntem skoro brak było decyzji o oddaniu w trwały zarząd przedmiotowej nieruchomość; - art. 7 , art. 75 § 1 , art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. II. prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1.art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji; 2. art. 1 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie a w wyniku tego błędne przyjęcie, że nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - nierozpatrzony przez Sąd; 3. art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (obecnie art. 80 u.g.g.w.n.) poprzez: - błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" na gruncie tego przepisu do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p., podczas gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, które posiada się z mocy prawa; - jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, 4. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez przyjęcie, że brak decyzji jest równoznaczny z brakiem tytułu prawnego do tego mienia i podlega ono komunalizacji, 5. art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania, pomimo że przepisy te analogiczne jak art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzają wyłączenie komunalizacji mienia w sytuacji ustalenia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza także, że mienie nieruchome pozostało w dacie 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa pomimo braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie podnosi, że dnia 17 marca 1990 r. została wydana decyzja ustalająca od dnia 1 stycznia 1990 r. opłatę roczną za zarząd gruntu położonego w [...], stanowiącego grunty obejmujące m.in. dz. Y - jak wskazano - będącego w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Polskich Kolei Państwowych Poznań. Rozpatrywana sprawa dotyczy dz. nr C, która jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powstała na skutek podziałów działki nr Y. Skarga kasacyjna podnosi, że niesłusznie przyjmuje się, że decyzja ta świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do dz. nr C. Składowi orzekającemu wiadomym jest zaś z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)?". Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład Siedmiu Sędziów NSA odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie sygn. I OPS 2/23