I OSK 895/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 158/09 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkiem oddala skargę kasacyjną. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] października 2008 r. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2008 r. odmówił L. B. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko D. B. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę w kwocie 504 zł. W związku z uzyskaniem w rodzinie L. B. dochodu za bazowy 2007 rok w przeliczeniu na członka rodziny w kwocie 618,84 zł, prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 6 ust. 1, art. 8, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odniósł się do stanu prawnego sprawy wskazując szereg przepisów stanowiących podstawę i tryb przyznania świadczenia i dodatków. W konkluzji organ stwierdził, że na potrzeby przedmiotowego postępowania organ winien jest uwzględnić dochody rodziny z poprzedniego roku kalendarzowego, ale w przeliczeniu na obecną ilość osób w rodzinie skarżącej. Wskazał również, że zgodnie z obowiązująca regulacją brak jest możliwości zaliczenia utraty świadczenia alimentacyjnego do dochodu utraconego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 158/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkiem, uchylił zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o dochodzie rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Oznacza to, iż przy obliczaniu dochodu za określony rok kalendarzowy uwzględnia się realne dochody uzyskane w tym czasie oraz faktyczną liczbę osób, które w danym roku ten dochód konsumują. Tyko w ten sposób uzyskamy odpowiedź na pytanie, jaką przeciętną kwotą miesięczną skarżąca dysponowała na każdego z członków rodziny, uczestniczących w tym właśnie czasie (to jest w roku, z którego dochody liczy się dla ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych) we wspólnym gospodarstwie domowym. Tymczasem przy wyliczaniu dochodu organy wzięły pod uwagę roczne dochody osiągnięte przez rodzinę skarżącej w 2007 r. (opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz z tytułu zaliczki alimentacyjnej otrzymywanej na 3 synów), następnie podzieliły tę kwotę przez liczbę miesięcy w roku oraz liczbę osób w rodzinie skarżącej wskazaną we wniosku (2). Właśnie to ostatnie działanie stanowi o błędnym wyliczeniu. W roku 2007 rodzina skarżącej składała się bowiem z czterech osób – L., R., M. i D. B. i wszyscy oni korzystali z dochodu, jakim dysponowała skarżąca, zatem dochód na jedną osobę w rodzinie w miesiącu to jedna czwarta dochodu całej rodziny. Gdyby przyjąć wyliczenie organu, podane zresztą w sposób bardzo lakoniczny, oznaczałoby to, że m.in. zaliczki alimentacyjne na rzecz starszych synów były konsumowane jedynie przez skarżącą i jej najmłodszego syna. Podzielenie kwoty miesięcznego dochodu jedynie przez liczbę odpowiadającą liczbie członków rodziny wskazaną we wniosku doprowadziło do absurdalnej sytuacji, w której dochód rodziny jest dwukrotnie wyższy niż faktycznie uzyskiwany. Jak słusznie podnosi strona, dochód jej rodziny winien być obliczony z uwzględnieniem stanu rodzinnego w roku 2007, ponieważ tylko takie obliczenie dawało obraz: realnych dochodów otrzymanych w roku bazowym, a zatem winno uwzględniać gospodarujące ze stroną w 2007 r. trzy osoby. Powyższe nie wymaga nawet dokonywana celowościowej interpretacji cytowanych przepisów, bowiem wynika to z ich literalnego brzmienia. Niewątpliwie w rodzinie skarżącej pozostają w roku 2008 dwie osoby jednakże dla prawidłowego obliczenia ich dochodów w 2007 r. konieczne było uwzględnienie stanu faktycznego, w tym także liczebności rodziny w tym okresie. Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – a konkretnie art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponownie dokonać obliczenia dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnego wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego: – art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód rodziny stanowiący podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest wartością niezmienną, w sytuacji, gdy dochód podlega zmianom, bowiem chociażby istnieje pojęcie "utraty" i "uzyskania" dochodu, jak i ze względu na liczbę członków rodziny; – art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami) przez błędną wykładnię, bowiem liczba członków rodziny zarówno w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, jak i w dniu złożenia wniosku i po uzyskaniu świadczeń ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych; – art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez niezastosowanie, bowiem liczba członków rodziny ma wpływ na prawo do świadczeń, a obowiązek informowania o zmianie liczby członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych sytuacji mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych dotyczy osoby zarówno składającej wniosek o przyznanie świadczenia, jak i osoby otrzymującej już świadczenie; 2) naruszenie przepisów postępowania: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy, brak pełnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego; – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ograniczono się do jednego aspektu sprawy – jednej definicji legalnej, zaś granice sprawy to kompleksowa ocena sprawy, a więc przy użyciu wszystkich norm, które to mogą mieć w niej zastosowanie. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 2) orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 5 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) "Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł". Art. 5 ust. 1 tej ustawy opiera prawo do przyznania zasiłku rodzinnego na wystąpieniu przesłanki: dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Art. 3 pkt 2 tej ustawy wprowadza definicję ustawową dochodu rodziny, stanowiąc "Ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy". Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że regułą obowiązującą jest ustalenie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątek. Takim wyjątkiem od reguły jest przyjęcie sposobu obliczania dochodu rodziny, który nie ustala się na dzień wydania decyzji, a jak stanowi expressis verbis art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód ustala się w przeliczeniu na członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Nieuwzględnienie aktualnej liczby wówczas członków rodziny prowadzi do błędnego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny. Nie daje podstaw do odstąpienia od wyznaczonego sposobu obliczania regulacja w art. 3 pkt 16 powołanej ustawy, która definiuje pojęcie rodziny. Nie daje też takiej podstawy art. 3 pkt 23 i 24 powołanej ustawy. Zmniejszenie liczby członków rodziny prowadzi do zmiany wysokości dochodu rodziny nie tylko przez podwyższenie ale też i obniżenie tego dochodu. Oznacza to zatem, że należy dochód rodziny opierać na dochodzie aktualnym w dniu rozpoznania wniosku. Wynika to też z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy. Stan faktyczny w zakresie wystąpienia przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego wymaga ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z uwzględnieniem zmian wynikających z okoliczności utraty dochodu (art. 3 pkt 23 powołanej ustawy), jak i okolicznościami uzyskania dochodu (art. 3 pkt 24 powołanej ustawy). W skardze kasacyjnej zasadnie wywodzono potrzebę zastosowania wykładni systemowej, ale przy rozpoznaniu sprawy w trybie postępowania odwoławczego jej nie zastosowano. Sposób obliczenia dochodu przyjęty przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym narusza hipotetyczny stan faktyczny założony w art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 23 i pkt 24 powołanej ustawy, prowadzi do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, który nie jest ustaleniem stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dochód przeciętny rodziny, który był dochodem dla czterech członków rodziny, jest dochodem obliczonym dla dwóch członków rodziny, tym samym pozbawiając prawa do zasiłku rodzinnego. W zaskarżonym wyroku zasadnie zarzucono wadliwą wykładnię przepisu prawa materialnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieusprawiedliwiony. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie Sąd wywodził o przyjęciu wadliwego hipotetycznego stanu faktycznego wypływającego z regulacji art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod tym względem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć niewykazującego związku z regulacją art. 3 pkt 23 i 24 jest prawidłowe. Art. 3 pkt 23 i 24 nie miał bowiem zastosowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.