I OSK 897/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 286/05 w sprawie ze skargi R. SA w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów postanawia umorzyć postępowanie kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 286/05 oddalił skargę "R." Spółka Akcyjna w [...], na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji nr 107/97 z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów o łącznej pow. 173,3912 ha w obrębie ew. PGR Ł. gm. C. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wsi PGR Ł. dokonano w 1997 r. podczas prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów. W efekcie na tym terenie nastąpiło obniżenie wartości klas gruntów. Część obszaru o pow. ponad 107 ha prawomocnymi decyzjami Wójta Gminy C. z 2003 r., podzielono na 45 działek w celu zbycia na cele komercyjne. W ocenie organu I instancji za uchyleniem lub zmianą decyzji nr 107/97 z dnia 1 lipca 1997 r. nie przemawia interes społeczny. Brak jest również podstaw do uznania, że osoby upoważnione do przeprowadzenia prac związanych z gleboznawczą klasyfikacją gruntów popełniły ewidentne błędy uzasadniające konieczność ponownego przeprowadzenia tych prac i postępowania administracyjnego. Starosta [...] wyjaśnił jednocześnie, iż różnice w klasyfikowaniu gruntów wynikają w tym przypadku z dokładności szacowania, a zatem nie stanowią błędu klasyfikatora. Zdaniem Starosty, właściciel terenu - "R." S.A. nie wykazała w sposób wiarygodny, że w dotychczas obowiązującej klasyfikacji gruntów występują błędy. W odwołaniu od tej decyzji "R." S.A. powołała się na wynik zleconych przez nią badań, wykonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w O., z których wynika, że nie było podstaw do zmiany podglebia na gliny, czego dokonała klasyfikacja gruntów z 1997 r. Nadto, zdaniem Spółki, określone zasięgi ustalonych w 1997 r. klas nie odpowiadają odpowiednim zasięgom klas na gruncie, a przy stanie obecnym naliczane podatki odnoszone do jakości gleb są zbyt wysokie, co przemawia za potrzebą wznowienia przedmiotowego postępowania. "R." S.A. zarzuciła zaskarżonej decyzji niewskazanie przyczyn, dla których wniosek o uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji nr [...] z dnia 1 lipca1997 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie został uwzględniony. Natomiast odnosząc się do podniesionego przez Starostę argumentu, iż dokonanej klasyfikacji gruntów nie kwestionował poprzedni, wieloletni użytkownik - PGR, Spółka wyjaśniła, iż było to spowodowane korzystniejszymi ekonomicznie rozliczeniami ze strukturami nadrzędnymi w sytuacji wyższej bonitacji gleb PGR-u. Zdaniem odwołującej Spółki decyzja Starosty została wydana bez rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że art. 155 Kpa w żadnym razie nie może być traktowany jako kolejna instancja merytoryczna, a wydane w tym trybie decyzje mają charakter decyzji uznaniowych, przy czym za uchyleniem lub zmianą decyzji w tym trybie musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu odwoławczego wniosek nie spełnia wymogów art. 155 Kpa, bowiem w żaden sposób nie można przyjąć, że interes społeczny przemawia za zmianą decyzji z dnia 1 lipca 1997 r. Za zmianą taką nie przemawia również słuszny interes strony, nie stanowi go bowiem interes faktyczny Spółki dążącej do zmniejszenia obciążeń finansowych. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego wniosek Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a jej argumentacja jest chybiona. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi "R." S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nieustosunkowanie się merytoryczne do żadnego zgłoszonego przez nią zastrzeżenia. Podniosła, że uznaniowość również wymaga uzasadnienia, a tego w decyzji organu odwoławczego zabrakło. Ponownie zażądała określenia klas gruntów odpowiadających rzeczywistej jakości gleb, gdyż w jej ocenie zaskarżona decyzja naraża ją na straty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zapisem art. 59 pozostawiła w mocy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.), zgodnie z którym przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów leży wyłącznie w gestii organów państwowych, nie statuując w charakterze strony takiego postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości - gruntów nią objętych. Taka regulacja jest konsekwencją przyjętego założenia, iż objęcie gruntu klasyfikacją gleboznawczą nie narusza praw i obowiązków właścicieli poszczególnych nieruchomości, położonych na danym terenie. Przyjęcie takiego rozwiązania skutkowało doręczeniem przedmiotowej decyzji nr [...] w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 1 lipca1997 r., której zmiany w trybie art. 155 Kpa strona skarżąca się domaga, tylko Warszawskiemu Biuru Geodezji i Urządzeń Rolnych i to jedynie do wiadomości, celem odnotowania sobie przyjętych ustaleń. Poza tym nikomu nie została ona doręczona. Za stronę postępowania toczącego się w tym przedmiocie nie został uznany poprzedni właściciel przedmiotowych gruntów — PGR Ł. gm. C. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest uprawniony pogląd prezentowany przez stronę skarżącą o dopuszczalności zmiany przedmiotowej, kwestionowanej decyzji z dnia 1 lipca 1997 r. Nie występuje tu bowiem nie tylko tożsamość podmiotowa (nastąpiła zmiana właściciela), ale i poprzedni właściciel nie był stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia przeprowadzonej w 1997 r. gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że już sama zmiana adresata decyzji, czyli strony (zmiana podmiotowa) wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 Kpa i jest tym samym niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa nie jest bowiem innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, tylko przeniesieniem ich na nowy podmiot. Kwestia zmiany strony decyzji w istocie dotyczy nowej sprawy w sensie formalnoprawnym i materialnoprawnym, podlegając autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.10.2003 r., sygn. akt II SA 3463/2001, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 30.08.1996 r., sygn. akt SA/Wr 2545/95 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.02.1991 r., sygn. akt IV SA 1377/90 – ONSA 1991, nr 2, poz. 37). Tym bardziej więc nie może wnioskować uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie podmiot, który jest następcą prawnym podmiotu, któremu nie służyło prawo strony tego postępowania. Ponadto, Sąd wskazał, że słusznego interesu strony, nie może stanowić interes faktyczny strony skarżącej, dążącej do zmniejszenia obciążeń finansowych. Nie można również dopatrzeć się interesu społecznego uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji nr 107/97 z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów o łącznej pow. 173,3912 ha w obrębie ew. PGR Ł. gm. C., mając na względzie niedopuszczalność zastosowania tego trybu w zaistniałej sytuacji. W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie z dnia [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...], odmawiająca uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji nr [...] z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów o łącznej pow. 173,3912 ha w obrębie ew. PGR Ł. gm. C. odpowiadają prawu. Sąd zaznaczył jednocześnie, że argumentacja użyta w zaskarżonej decyzji nie jest w pełni trafna i w niewielkim stopniu dotyka istoty sprawy. Nie koncentruje się bowiem na kwestii najistotniejszej - niedopuszczalności zmiany decyzji nr [...] z dnia 1 lipca 1997 r. w trybie art. 155 Kpa, z uwagi na zmianę podmiotową, a właściwie brak przymiotu strony tego postępowania u aktualnego właściciela terenu - "R." S.A. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał za zbędne odnoszenie się do argumentacji strony skarżącej zawartej w uzupełnieniu skargi, dotyczącej uznaniowości decyzji wydawanych w trybie art. 155 Kpa oraz powoływania się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., nakładające na Starostę szereg obowiązków w zakresie prowadzonej ewidencji, które w ocenie Sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "R." S.A. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: 1) przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku, w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) w związku z art. 59 ustawy z dnia 17.05. 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na przyjęciu, że właścicielowi nieruchomości co do której przeprowadzana jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów nie przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, 2) przepisów art. 155 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 ,5 i 6 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku, w sprawie klasyfikacji gruntów przez przyjęcie że zbycie własności nieruchomości po wydaniu orzeczenia w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów, powoduje niemożliwość jego zmiany przez nowego właściciela w trybie art. 155 k.p.a. Wskazując na powyższą podstawę wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeniach, wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie to nie jest doręczane stronom, natomiast jest ogłaszane przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni i przysługuje od niego odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów są archaiczne i w żaden sposób nie przystają do obecnej rzeczywistości, jednakże nadal obowiązują. Aktualne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art.49, również przewidują możliwość zawiadamiania stron o decyzjach w inny sposób niż poprzez ich doręczenie, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej Spółki, nie można uznać za słuszne twierdzeń Sądu, iż fakt niedoręczenia decyzji dotyczącej klasyfikacji gruntów właścicielowi gruntu oznacza, że nie jest on stroną tego postępowania. Przepisy te odnoszą się jedynie do sposobu doręczenia stronom orzeczenia (decyzji), nie określają zaś kręgu osób będących stronami postępowania. W tym zakresie obowiązują ogólne zasady określone w art. 28 k.p.a. Spółka wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż użytkownik gruntów odnośnie których ustalana jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy orzeczenie (decyzja) wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Na powyższą okoliczność wskazuje również przewidziany w powyższym rozporządzeniu aktywny udział użytkownika gruntu w toku postępowania klasyfikacyjnego. W skardze kasacyjnej wskazano również, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. wynika, iż w postępowaniu dotyczącym ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów biorą udział zainteresowani użytkownicy gruntów, o nich bowiem jest mowa w treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, jak również w treści dalszych przepisów tj. § 3 ust. 4, 6, 7. Zgodnie z treścią przepisu § 6 ust. 2 tego rozporządzenia osoby zainteresowane postępowaniem w sprawie klasyfikacji gruntów, mogą zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia do protokołu sporządzonego przez klasyfikatora z dokonanych czynności klasyfikacyjnych. Z powołanych zatem wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wprost wynika, że w postępowaniu tym przymiot strony posiadają wszyscy zainteresowani użytkownicy gruntów, a nie ich właściciele. Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę wskazuje, że orzeczenie wydawane w sprawie klasyfikacji gruntów było i jest nakierowane na przedmiot t.j. konkretną nieruchomość, nie zaś na podmiot. Skoro zatem ustawodawca uważał, że kwestia własności nie ma znaczenia, bo podawał orzeczenie do wiadomości wszystkim zainteresowanym, nie zaś konkretnej osobie, oznacza to, że zbycie własności nieruchomości dla ustawodawcy było okolicznością nieistotną prawnie, a zatem w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że stosowanie przepisu art. 155 k,p.a. jest wykluczone. Odnosząc się natomiast do dokonanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 155 k.p.a., skarżąca Spółka podniosła, iż powołane przez Sąd orzecznictwo dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych i odnosi się do sytuacji, w której treść decyzji jest nakierowana na konkretny podmiot, a nie na przedmiot, jak to ma miejsce w przypadku orzeczeń dotyczących ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym charakterem decyzji, która dotyczy każdorazowego użytkownika nieruchomości. Na potwierdzenie tego poglądu, autor skargi kasacyjnej przywołała tezę orzeczenia NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1308/97 Lex nr 41274, zgodnie z którą "przy błędnym sklasyfikowaniu gruntów istnieje możliwość zmiany wadliwej decyzji w trybie art. 155 k.p.a." Cytowane orzeczenie dotyczy sytuacji gdy nie może dojść do wznowienia postępowania dotyczącego błędnej decyzji klasyfikacyjnej ze względu na upływ czasu. NSA stwierdził, że istnieje możliwość zmiany wadliwej decyzji klasyfikacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. bez rozróżnienia kwestii, kto jest aktualnym użytkownikiem, czy też właścicielem gruntu, którego decyzja klasyfikacyjna dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2006 r., R. Spółka Akcyjna w Warszawie cofnęła skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie P.p.s.a. nie zawiera przepisu przewidującego rozstrzygnięcie w sytuacji cofnięcia skargi kasacyjnej, lecz w art. 193 odszyła do odpowiedniego stosowania przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawy wynika, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Zgodnie z art.60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wprawdzie przepis ten nie przewiduje cofnięcia środka odwoławczego, lecz art.193 P.p.s.a. odsyłając do innych przepisów stanowi o ich odpowiednim stosowaniu. Należy zatem uznać, że odpowiednie zastosowanie przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji do cofnięcia skargi kasacyjnej oznacza, że warunki wymienione w art. 60 P.p.s.a.odnoszą się także do skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które uzasadniałyby uznanie cofnięcia skargi kasacyjnej za niedopuszczalne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 60, 161 § 1 pkt 1 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w postanowieniu.